我國歷來重視農村地區水安全問題。長期以來，國家對流域面積200～3000km2的中小河流進行了較為全面的治理，但受經濟發展階段影響，流域面積200k㎡以下河道尚未開展大范圍的治理。目前，農村水系散亂、生態環境問題依然突出，與美麗鄉村建設和當地群眾的要求相比仍有較大差距，亟須加快推進農村水系生態環境整治工作，為促進農村綠色發展、推動鄉村全面振興提供強有力的支撐。


    一、農村水系在鄉村振興戰略中的地位和作用


    農村水系主要指位于農村地區的河流、湖泊、塘壩等水體組成的水網系統，承擔著行洪、排澇、灌溉、供水、養殖等功能。與城市相比，農村與河流的關系更為緊密，很多村落濱水而居，農民直接取用河水或者傍河井水作為飲用水源，河水的漲落直接關系到農民的居住安全，河水水質直接關系到農民的飲水安全和灌溉用水安全，良好水系網絡直接關系到農民生存和生活安全、農產品質量安全，直接關系到脫貧致富、鄉村振興戰略的實現。


    農村在很大程度上保留著自然生態系統的特色。特別是自然的河流水系，是鄉村自然生態系統的核心組成部分。河湖水系是鄉愁和記憶的最重要載體，隨著城市化的發展，人們越來越向往農村的自然風光、鄉野情趣，越來越希望保留心中的鄉愁與記憶。因此，農村水系的生態保護不僅關系到農民的宜居環境，而且關系到人們心中的精神家園，更直接關系到占我國國土面積一半以上區域的生態環境的健康和安全。


    良好的水系生態有助于農村生態文明建設，為鄉村振興提供更好的投資環境，促進農村產業綠色發展，提高綜合競爭力。實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，必須做好農村水系保護與整治工作。


    二、農村水系生態環境整治工作開展情況


    近年來，水利部相繼組織開展了中小河流治理重點縣綜合整治、江河湖庫水系連通建設、全面推進河長制湖長制、河湖“清四亂”專項行動、農村水系綜合整治等工作。東部江蘇、浙江等經濟發達省份以此為契機，立足本省實際，主動作為，率先大范圍開展了農村水系治理，在提升防洪安全的同時，顯著改善了當地河湖的生態環境；中西部地區省份結合實際需求，也開展了一些農村河湖生態治理工作，但由于河湖數量眾多，治理基礎薄弱，農村水系整治任務仍很艱巨。


    1.中小河流治理重點縣綜合整治


    2012年5月，水利部、財政部啟動了中小河流治理重點縣綜合整治工作，在全國19個省份開展中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點，將154個縣市作為中小河流治理重點縣列入試點范圍，涉及1501個鄉鎮，共整治中小河流8800余條，治理河段約1.2萬處，治理河長2.95萬km，整治溝塘約7300座，改善除澇面積4000余萬畝、灌排面積2500余萬畝，4000余萬人直接受益。


    2.江河湖庫水系連通建設


    2015年起，水利部會同財政部組織實施了一批以水生態修復為主的市縣域河湖水系連通工程，截至2019年年底，共實施項目300個，新建或改善1000余條（個）河流（湖泊或水庫）的連通性，河湖生態補水量接近35億m3，有效改善了河湖生態環境質量，在推動區域經濟社會發展方面發揮了巨大的作用。


    3.全面推進河長制湖長制


    水利部會同有關部門相繼于2016年12月全面推行河長制，2018年1月實施湖長制，經各方努力，截至2018年年底，全國已全面完成建立河長制湖長制目標任務，128萬名河長、湖長開始上崗工作，部分省份還將河長、湖長體系延伸至村，全國共設立村級河長、湖長96萬余人。通過實施河長制湖長制，河湖管護責任更加清晰明確，很多河湖實現了從“沒人管”到“有人管”、從“多頭管”到“統一管”、從“管不住”到“管得好”轉變，做到了既“見河長”“見湖長”，又“見行動”“見成效”。有的省份實施退圩還湖，水域面積逐步恢復；有的地方全面剿滅劣Ⅴ類水，“黑、臭、臟”水體基本清除；不少河流生態逐步恢復，河湖生態環境得到大幅改善。


    4.河湖“清四亂”專項行動


    2018年7月，水利部部署開展全國河湖“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）專項行動，重點整治非法建設、非法圍河圍湖、非法采砂、農村河湖臟亂差、非法種植養殖等問題。隨著工作的推進，整治范圍逐步由大江大河大湖向中小河流、農村河湖延伸，2019年全年共清理整治河湖“四亂”問題13.7萬個，各地河湖面貌明顯改善，目前該項工作仍在持續進行中。


    5.水系連通及農村水系綜合整治


    2019年10月，水利部、財政部聯合啟動水系連通及農村水系綜合整治試點工作，通過競爭立項、專家技術審核，2020年4月公布了全國55個第一批水系連通及農村水系綜合整治試點縣名單。各試點縣高度重視，積極籌措資金，加強部門協作，以河流水系為脈絡，以村莊為節點，推進農村水系系統治理，目前該項工作正在推進中。


    三、農村水系生態環境存在的主要問題及成因分析


    盡管國家和地方開展了一些農村水系治理工作，但農村水系面廣量多，治理力度遠遠不足，流域面積在200km2以下的河道尚未開展大范圍治理，除了江蘇、浙江等發達地區，其他廣大農村水系的生態環境整治工作還沒有全面鋪開，河湖淤塞萎縮，水體污染、生態退化還在相當一部分農村區域存在，特別是城市附近的農村區域、城鄉接合部、半發達區域更為嚴重。


    1.河湖淤塞萎縮連通不暢


    農村河湖普遍存在著不同程度的淤積阻塞，部分河湖甚至萎縮，平原河網地區斷頭河、斷頭浜問題依然存在。如江漢平原及鄂東湖區帶中小型河流的河槽不斷萎縮，部分河段消失；洞庭湖區原本密布的水網河道現已彼此割裂，“守著水窩子缺水”的問題日漸突出。


    造成上述問題的主要原因：一是當前農村很多河道建設年代早，缺少護岸保護，汛期局部河段崩岸嚴重，對河道造成淤積堵塞；二是農村平原水網區水系受到城鎮化快速發展的蠶食，原有的河流被阻斷或填埋，河流之間的水力聯系被割斷；三是農村日常生活垃圾、農作物秸稈等隨意排放至河道，最終以沉積物沉淀至河床底部；四是“兩工”政策取消后，群眾投工投勞逐漸減少或終止，農村河湖長期自然淤積，歷史欠賬較多。


    2.河湖水域岸線侵占問題突出


    農村河湖水域空間遭受擠占，河湖岸線自然形態被嚴重破壞，圍湖造田、非法采砂、堆沙碼頭、占用河道建設房屋設施等現象較為普遍。山區侵占河道行為嚴重影響汛期行洪，有些甚至形成堰塞湖；平原區圍湖造田、非法采砂等行為導致河道千瘡百孔。


    造成上述問題的主要原因：一是長期以來，農村河湖水域岸線管理乏力、管理范圍不明確、劃界確權滯后；二是部分地方缺乏長遠眼光，為追逐短期利益盲目侵占河道，一些鄉村旅游開發出于親水目的，緊鄰河道建設房屋、游樂場等；三是非法采砂產生的土石堆放散亂，對河床形態造成嚴重影響；四是農民在一些季節性河流河道里耕種的現象十分普遍。


    3.河湖生態流量保障不足


    我國北方農村河道缺水斷流現象較為普遍，如陜西省渭河以北地區農村河道長年缺水斷流，河道功能瀕臨退化。同時，南方水電開發密集區也存在部分河段脫水的情況。


    造成上述問題的主要原因：一是城市生活、生產甚至城市河段的生態用水為優先保障對象，考慮灌溉用水每年還有約300億m3的缺口，農村生態用水將更加難以保障；二是城區水景觀建設、農村小水電開發等導致下游河道脫水斷流；三是地表植被減少、道路硬化等導致土壤蓄水保水能力大幅度下降，河道難以形成細水長流，如黃土高原河道“雨來是洪水、雨過是干渠”；四是隨著農村生產力發展，人們對河流的直接取水、灌溉等需求已大大降低，大量河渠隨之荒棄；五是無節制開采地下水致使淺層地下水大幅度減少，河道水在高壓滲透作用下流失；六是農村水系水量保障多以天然降水為主，缺少系統調度和優化配置措施。


    4.河湖水環境污染嚴重


    全國農村污水處理率不足10%，農村生活污水、規模化養殖產生的糞水、中小型企業排放的廢水、農藥化肥、周邊棄置垃圾等大多直接排入水體，對周邊河湖水生生物造成嚴重危害，農村河湖黑臭水體和富營養化時有發生。


    造成上述問題的主要原因：一是在城鄉接合部，河溝成為接納城市垃圾或者污水的主要場所，偷排亂堆現象較為嚴重，而垃圾、污水收集處理設施建設滯后，與城鎮化進程不同步，成為被遺忘的角落；二是在農村區域，很多村屯還沒有截污管網、垃圾中轉及污水處理系統；三是部分村民環保意識淡薄，亂傾亂倒現象時有發生，甚至有村民將自己承包的區域轉賣給企業作為偷排污水和垃圾的場所；四是存在大量農村污水未處理而集中排放的情況。


    綜上所述，農村水系生態環境問題依然嚴峻，治理任務十分艱巨，主要深層次原因包括以下幾個方面：一是認識不足。長期以來我國農村片面追求經濟發展，對農村水系生態環境問題導致的嚴重后果認識不足，同時受傳統生活方式影響，一些村民生態環保意識較差。二是資金投入不足。國家對農村水系生態環境整治投入不足，同時，農村經濟結構相對單一，增收渠道不多，財力薄弱，在吸引社會資金方面缺少思路辦法，難以滿足龐大的治理需求。三是缺乏技術支撐。我國農村水系生態環境整治尚處于起步階段，有關數據、標準較為缺乏，且農村基層水利人才嚴重匱乏，導致整治工作開展困難、效率低下。四是缺乏長效機制。我國農村多數河道處于無管護主體、無管護制度、無管護人員、無管護經費的“四無”狀態，部分已開展水系整治地區輕視長效機制的建立，導致水系生態環境問題反彈嚴重。


    四、農村水系生態環境整治對策建議


    重點圍繞鄉村振興戰略中“產業興旺、生態宜居”的要求，針對農村水系生態環境存在的突出問題，以河長制湖長制為抓手，以問題為導向，以流域（區域）為單元，以水系為脈絡，統籌山水林田湖草系統治理，集中連片、整體推進農村水系生態環境整治，對農村水系實施“三治”“三管”，集中連片、統籌推進農村水系連通與生態環境整治行動，以河長制湖長制為依托，完善農村河湖管理的體制機制，營造安全、生態、美麗、富民的農村河湖生態環境，建設“水安、水美、水韻、水富”的美麗鄉村，實現“河暢、水清、岸綠、景美”。


    1.把握好五個關鍵“要點”


    （1）要貫徹生態理念


        要充分尊重河湖原有自然面貌，以自然恢復為主，輔以適當修復治理，在開展修復治理時應盡可能采用生態友好型措施，盡量減少對當地自然生態環境的擾動，避免河道渠化、硬化、白化等。


    （2）要分區精準施策


    要摸清不同地區農村水系生態環境主要問題及其根結，結合當地河流水系特點、區域文化特色，充分征求當地專家及群眾意見，因勢利導，精準施策，打造各具特色樣板。


    （3）要開展系統治理


    要樹立整體思維，按照表象在水里、根子在岸上的思路，從流域的角度，統籌城鎮與鄉村，統籌上下游、左右岸，岸上岸下齊抓，多措并舉，系統治理，成片推進，全面解決問題，不留尾巴、不留死角，打造幸福河。


    （4）要分清輕重緩急


    要立足長遠，加強規劃，堅持規劃引領，綿綿用力，久久為功，明確不同階段工作重點、治理重點。要著眼當下，優先解決人民群眾最期盼的農村水系生態環境問題，加快開展相關前期工作，把錢用在刀刃上。


    （5）要強化方案論證


    要開展多方案比選與論證，避免出現重大制約因素，在確保成效的前提下最大程度節省開支。實施生態補水需在充分節水、截污治污的前提下開展，實施河道閘壩壅水時要確保下游河道生態流量、魚類洄游通暢等。


    2.以流域水系為單元，集中連片、統籌推進農村水系連通與生態環境整治行動


    （1）實施農村河道清淤和水系連通工程建設行動


    以平原區和微丘區為重點，針對農村水系割裂、淤積阻塞、連通不暢等突出問題，加大農村河道清淤和水系連通中央資金投入力度，注重整合涉農資金，有效帶動地方和社會資金，集中連片、重點支持農村河道清淤和水系連通工程建設。一要開展農村河湖庫塘清淤疏浚、生態護岸建設，采取環保清淤方式，注重解決污染底泥的無害化處理。二要推動農村河湖水系連通工程建設，通過打通斷頭河（浜）、新建連通通道、連通樞紐等方式，逐步恢復、重建、優化農村河湖水系布局，盤活農村河湖水體。東部地區以鞏固優化水系格局為重點，率先構建城鄉協同的現代生態水網格局；中部地區以恢復、維系、增強河湖水系連通性為重點，恢復河湖水力聯系與歷史河湖濕地；西部地區以修復保護生態環境為重點，緩解水資源短缺和生態惡化狀況。


    （2）開展以小流域為單元的水土流失治理


    以山丘區為重點，針對農村水土流失的重點區域，結合全國水土保持規劃實施，開展以小流域為單元的山水田林路草綜合治理，實施清潔小流域建設，加大坡耕地、侵蝕溝及崩崗綜合整治力度，從源頭上減少進入河道的泥沙，減輕河道淤積、阻塞情況發生。建立健全農村水土保持監管體系，實施水土保持動態監測，提高水土保持信息化水平和綜合監管能力。


    （3）統籌推進農村水環境治理


    針對廣大農村水污染嚴重的突出問題，在農村水系生態環境整治過程中，采取綜合措施恢復農村河道水生態，采取截污納管、內源治理等措施，重點治理、消除農村黑臭水體；因地制宜，在河道灘地、岸邊建設人工濕地、澇池，改善水體水質，提升水環境質量。結合《農村人居環境整治三年行動方案》的開展，在農村河道流域范圍內，實行水陸統籌，配合有關部門和地方做好農村生活垃圾、廁所糞污、生活污水治理和養殖、種植等面源污染的防治。


    3.以河長制湖長制為依托，完善農村河湖管理的體制機制


    （1）加強農村河湖水域岸線管理


    以全面推進河長制湖長制為契機，將河長制向農村延伸，完善村級河長設置，從河湖確權劃界和空間保護恢復兩個方面入手：一要加快推進農村河湖岸線劃界確權，編制河湖岸線管理規劃或方案，科學劃定農村河湖管理與生態空間保護范圍，明確岸線功能區劃。二要開展農村河湖水域空間管控行動。嚴厲打擊非法采砂、侵占河湖等行為；開展河湖清障、退圩和保潔等工作，保護河湖水域生態空間；對水生態空間超載區進行發展布局調整，退還或恢復河湖生態空間。東部、中部地區以妥善處理城鄉一體化進程中的人水爭地為重點，逐步退還、置換被擠占的河湖水域生態空間；西部地區以解決農村生活垃圾侵占河湖為重點，嚴厲打擊垃圾亂堆亂倒侵占河湖的行為。


    （2）提升農村河湖水源和生態環境用水管理


    一要從源頭做起，劃定水源保護區，明確水生態保護紅線范圍，開展水源涵養與保護。二要加大農村非常規水源利用，充分利用再生水，加強雨洪資源利用，補充農村河湖生態用水。三要加強農村河湖生態水量調度，以流域區域為單位制定調度方案，將生態水量納入水資源調度方案。四要積極推進綠色水電開發，優化水電站調度方案，保障電站下泄生態流量；對生態影響大、經濟效益差的小水電站逐步完善退出機制。南方地區以解決小水電開發導致的脫流段為重點，通過合理調度保障生態基流；北方缺水地區嚴控景觀水面建設，推進雨洪資源利用。


    （3）完善農村水系生態環境整治體制機制


    針對我國農村水系管理薄弱問題，從體制機制上破除障礙。一要全面推進河長制湖長制建設，逐步實現農村河湖全覆蓋，設立農村河長、湖長，制定完善農村河道管理制度，落實河道管理責任，加強河道管理機構和隊伍建設。二要逐步建立制度化、規范化、市場化的水生態補償制度，探索多樣化的生態補償方法和模式。三要推進農村小型水利設施管理體制改革，建立良性工程管理運行機制。四要建立農村水系生態環境整治資金籌措機制，多元化、多渠道、多層次籌措資金用于農村水系整治，鼓勵引導農民專業合作組織、家庭農場、用水協會等新型主體參與項目建設與管理。五要建立考核機制，落實責任，制定農村水系生態環境整治的目標任務、考核辦法、獎懲機制。