中國財政部正在讓此前經(jīng)歷了四年猛跑的PPP(即政府與社會資本合作)項目熱潮慢下來，并進(jìn)行規(guī)范。

2017年11月16日，財政部發(fā)出《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(簡稱《通知》)，其中明確：進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，這還是只是第一步，之后財政部將會繼續(xù)出臺規(guī)范PPP的相關(guān)政策。具體措施包括：強(qiáng)化10%的支出紅線;強(qiáng)化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監(jiān)測體系。

一位PPP監(jiān)管部門人士對經(jīng)濟(jì)觀察報坦言，將不規(guī)范的PPP項目清理出項目庫，是為了防范金融風(fēng)險，監(jiān)管層從未承諾進(jìn)入PPP項目庫的項目會進(jìn)行政府擔(dān)保或者兜底。

“PPP項目入庫，是責(zé)、權(quán)、利的充分劃分，若是項目出現(xiàn)問題，需劃分、劃清責(zé)任，它并非財政的隱性擔(dān)保，當(dāng)然進(jìn)入項目庫對項目會有一定的增信作用。”這位來自監(jiān)管部門的人士告訴記者。

禁止和清退

自2017年年初以來，財政部就一直不斷地對PPP進(jìn)行規(guī)范。

2017年11月1日，財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險。

一周后，江蘇省財政廳發(fā)布我國首個地方版強(qiáng)化政府和社會資本合作(PPP)監(jiān)管的規(guī)范文件，從地方層面再度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

此時中國的PPP產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了總投資額超過十萬億元的投資規(guī)模。按照財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，全國入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。

面對如此龐大的項目庫，財政部也在進(jìn)行篩選評估。財政部金融司司長王毅公開表示，財政部組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項目，要予以剔除。

財政部在11月16日出臺的《通知》中，明確了將被清除出PPP項目庫的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其中不適宜采用PPP模式實施的、前期準(zhǔn)備工作不到位的、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項目一律不得進(jìn)入項目庫，已經(jīng)入庫的也將會被清理。同時，現(xiàn)有項目庫內(nèi)未按規(guī)定開展“兩個論證”的、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施的、不符合規(guī)范運(yùn)作要求的、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項目將被清退。

PPP項目庫中不規(guī)范的項目只是這幾年來PPP發(fā)展的一個縮影。E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，地方政府依然沒有改變?nèi)谫Y沖動，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，過度使用PPP，超過財政承受能力限制范圍使用PPP。而一些地方政府將一些不適合的項目做成PPP項目，造成了政府付費(fèi)類PPP項目中，社會資本只針對前端的工程利潤，規(guī)避了后期運(yùn)營。

這些無不意味著中國這輪PPP的發(fā)展已經(jīng)到了一個拐點。從中國PPP的監(jiān)管部門的態(tài)度看，PPP還會繼續(xù)推進(jìn)，但是PPP的推進(jìn)速度將會降下來。

薛濤認(rèn)為，這三年政府對PPP初步建立了一個系統(tǒng)，包括操作流程，管理規(guī)范，還有信息系統(tǒng)，更重要的達(dá)成了推動PPP的共識，認(rèn)識到了規(guī)范的PPP能夠控制地方債務(wù)。

但是規(guī)范并不意味著停擺，來自PPP監(jiān)管部門的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，規(guī)范PPP，是為了提質(zhì)增效，當(dāng)然PPP不會像前三年那樣高速發(fā)展?，F(xiàn)在，PPP的發(fā)展速度會慢下來，但是效率和質(zhì)量會提升上去。

資本金穿透

“資本金穿透”的要求，是財政部金融司司長王毅在2017年11月初的一個公開論壇中提出的。王毅表示，一些地方、一些項目出現(xiàn)了自有資金實力不足的現(xiàn)象，舉債借貸參與PPP，小股大債疊加風(fēng)險。對此，王毅特別強(qiáng)調(diào)，要堅持資本金的管理。“要求對資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運(yùn)營?！?

王毅稱，政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結(jié)構(gòu)必須合理。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會資本難以分擔(dān)長期的風(fēng)險，PPP這個好的機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

對于資本金穿透，在薛濤看來，就是要追查PPP中項目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報。

薛濤給記者分析，為什么進(jìn)行資本金穿透，首先避免高杠桿帶來的金融風(fēng)險，其次便是防止社會資本方的資本金全是借款，沒有達(dá)到共擔(dān)風(fēng)險的目的，甚至?xí)目陀^上帶來套工程利潤提前走人的現(xiàn)象。

來自PPP監(jiān)管部門的人士則對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，資本金穿透主要是針對資本金不能用債務(wù)資金。PPP主要依靠未來的收益，而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運(yùn)營的結(jié)局，也可以有效的防止運(yùn)營期間出現(xiàn)問題。“資本金穿透管理可以有效的去杠桿，降低企業(yè)負(fù)債，可以迫使金融機(jī)構(gòu)投資PPP，一是獲得投資利息回報，其次是獲得股權(quán)回報，也就是運(yùn)營利潤回報，還可以獲得資產(chǎn)溢價的增值回報。若是PPP項目出現(xiàn)問題，可以用資本金來有效延緩時間，給政府和社會資本尋找到解決公共服務(wù)的途徑和方法。這樣PPP的速度肯定會降下來，但是質(zhì)量肯定上去。”上述來自PPP監(jiān)管部門的人士表示。

王毅還公開指出，地方政府方面，過于重視融資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動，而輕視長效機(jī)制的塑造;過于重視短期投資效果，而輕視長期風(fēng)險防范。社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運(yùn)營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足，對PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當(dāng)中，“在干中學(xué)、邊干邊學(xué)”。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平還有待提高。

王毅表示，財政部下一步將從四個方面來推動PPP工作：第一、從單純關(guān)注項目落地數(shù)量，向關(guān)注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變。第二、從重視增量項目，向更加重視存量項目轉(zhuǎn)變。第三、從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變。第四、在力所能及的情況下，更好地推動我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。

據(jù)悉，未來財政部將會繼續(xù)出臺規(guī)范PPP的相關(guān)政策。比如：強(qiáng)化10%的支出紅線，強(qiáng)化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監(jiān)測體系。

2017年11月10日，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于全面深化價格機(jī)制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對未來三年價格機(jī)制改革進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃和全面部署。其中提出，完善政府和社會資本合作(PPP)項目價格調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)政府和社會資本合作模式推廣。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，新階段的政策越來越清晰，未來PPP從數(shù)量上講，總量高峰期已經(jīng)過了，每年地方政府推出的PPP項目，2017年應(yīng)該是一個高峰，以后數(shù)量大幅增加的可能性很小了。從2014年到現(xiàn)在起飛階段，有些不規(guī)范的地方，接下來會越來越規(guī)范，從行業(yè)上講不是公共服務(wù)的項目，風(fēng)險分配不合理、運(yùn)作不規(guī)范的、不接受上級政府監(jiān)管的項目被清除出項目庫。政府付費(fèi)的這扇門越關(guān)越緊，價格進(jìn)行調(diào)整，使用者付費(fèi)的項目會增加。