導讀：3月1日，以“從銀行再次充當社會資本說開去，誰能成為合格的社會資本”為主題，E20環境平臺聯合清華PPP研究中心、P3帶路群支共同舉辦第65期戰略閉門沙龍，定向邀請發改委投資司韓志峰副司長、北京市交通委李飛、國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平、清華大學王守清和于安教授、中央財經大學法學院教授曹富國、君合合伙人劉世堅、亞洲開發銀行肖光睿、中咨公司李開孟、現代咨詢丁伯康、畢馬威李煒總監等政府領導、金融產業界專家、知名企業家約70名代表出席會議。

由于PPP發展迅速，金融機構憑借雄厚資本實力奪得PPP項目，充到臺前充當社會資本方漸成趨勢。3月1日，以“從銀行再次充當社會資本說開去，誰能成為合格的社會資本”為主題，E20環境平臺聯合清華PPP研究中心、P3帶路群支共同舉辦第65期戰略閉門沙龍，定向邀請發改委投資司韓志峰副司長、北京市交通委李飛、國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平、清華大學王守清和于安教授、中央財經大學法學院教授曹富國、君合合伙人劉世堅、亞洲開發銀行肖光睿、中咨公司李開孟、現代咨詢丁伯康、畢馬威李煒總監等政府領導、金融產業界專家、知名企業家約70名代表出席會議。

E20環境平臺高級合伙人、研究院執行院長薛濤主持第65期戰略沙龍會議

第65期環境戰略沙龍—“誰能成為合格資本方”全體人員大合影

在閉門會上，不少領導和專家指出，如果PPP項目本身的出發點就不是以吸引社會資本參與公共產品和公共服務的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率為目的，那么選擇出的社會資本當然也難以稱之為合格。

那么，什么是PPP項目合格的社會資本方?在軌道交通這類投資巨大、周期長、技術復雜、運營風險的重大PPP項目上，金融機構作為社會資本方主導PPP項目，是否合法合規?有沒有承擔PPP項目投資人本應承擔的投資、建設、運營等風險?還是借PPP馬甲，行明股實債、變相融資目的?綜合會上發言所得，最主要還不在于金融機構作為社會資本主體參與。而是要看金融資本發揮什么作用。若是金融資本能夠降低項目資金成本，也能整合相關產業的資源，這樣可以作為SPV聯合體參與。但是僅僅解決單純資金問題，就要解決作為變相融資的問題。

清華大學王守清教授

清華大學王守清教授：金融機構可以做PPP股東，不必討論，但能否主導?國際上現在能，我國只要合規特別是符合發改委、財政部政策也可以。除投貸聯動的之外，我國商業銀行法不允許直接股權投資，要看如何繞過及是否合規。

PPP實質特征是風險分擔，這個項目表面上是PPP，但事實上社會資本并沒有承擔風險的。首先我國金融機構缺乏運維管控能力，目前主導PPP對各方都危險，除非事先已有較好合同安排;其次，關鍵要看金融機構是否對政府負責并承擔建運維風險，故重點要看回購或兜底等退出安排，是否明股實債、保底回報、拉長版BT等;最后，政府或本地國營企業回購或兜底按現有政策看，不合規;真正的社會資本回購或兜底的，合規，武漢地鐵這方面存疑。

即使都沒有上述問題，也要考慮導向性，否則全國一窩蜂上，加上投資巨大、公益性極強的地鐵的僅30%經營性特征，地鐵可能不可持續且可能造成地方政府債務，代際不公平。

中咨公司李開孟

中咨公司李開孟：金融公司，包括各種產業資本，都有資格成為PPP項目的社會投資人，這些不應該有任何的懷疑，但是目前的金融機構，確實存在自身的缺陷，包括合法性的問題，包括短期導向行為。

目前參與PPP的社會投資人主要是建筑承包商和基金投資人，建筑承包商是為了獲得施工利潤，基金投資人為了賺一筆就走，追求短期效益，這種情況下很少關注可持續地提供公共服務的核心問題。因此衡量社會資本是否合格，主要看目標導向，目標導向取決于是提供長期的可持續的公共服務，還是賺一筆就走的短期投資行為，這是關鍵。

亞洲開發銀行肖光睿

亞洲開發銀行肖光睿：金融機構能否作為社會資本直接參與PPP項目并不是討論的關鍵，關鍵在于金融機構是否具備通過融資能力衍生的整合實力并在項目中真正承擔相應風險，真正承擔項目風險并為績效負責才是合格的社會資本。國際上不乏具有這樣綜合能力的金融機構，比如基礎設施領域著名的澳大利亞麥格里銀行。

判別社會資本是否合格有兩個維度。PPP項目的風險分擔、利益共享的核心原則，正是在社會資本與項目特征的匹配中得到表現，即社會資本是否具備應對項目全生命周期內各階段風險的能力，或者社會資本聯合體的組成結構是否能夠彌補和優化應對風險的能力，這是判別合格的社會資本的核心要素，也是第一個維度。對于任何單個項目而言，能夠滿足PPP項目招標條件的社會資本就是“合格”的社會資本!這是判定合格的社會資本的第二個維度。社會資本的最終選擇完全取決于基于項目交易結構、實施方案和風險分配等設定的招標條件，籃子編成什么樣，就會裝進什么樣的水果。所以對于一個真正的PPP項目，只有合格標準的兩個維度完全重合才有意義。如果項目本身的出發點就不是以吸引社會資本參與公共產品和公共服務的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率為目的，那么選擇出的社會資本當然也難以稱之為合格。

發改委投資所吳亞平主任

發改委投資所吳亞平主任：推廣PPP模式對地方政府來說，要解決融資+融智+融制的問題，融資只是PPP的小目標，更重要的是融智和融制，也就是利用社會資本在專業、技術、人才和管理制度等方面的優勢，提高公共服務效率。如果從融資和融制的需要看，單純由銀行和產業基金等金融資本資本作為PPP項目的社會資本方，恐怕是存在問題的。其原因主要在于，金融資本不一定了解PPP項目的行業屬性和技術經濟特點包括風險收益特點，這就很難從項目建設方案和技術等方面入手去優化方案和技術，以及構建合理的投資回報機制和有效的風險分擔機制，從而很可能難以提高效率并實現物有所值。當然技術創新和管理創新，對金融資本來說恐怕就更加勉為其難了。所以，這是我認為金融資本不能算是PPP項目合格社會資本方最主要的理由。考慮到實踐中專業化的社會資本方在項目資本金的融資或籌集方面確實存在較大的難題，從滿足PPP項目的融資需要看，金融資本與專業化的社會資本方通過聯合體方式共同投標并出具項目資本金。這是沒有問題的。

至于什么是合格的社會資本方?當然首先要是專業化的社會資本方。怎么判斷社會資本方的專業化問題，我認為要看PPP項目所屬行業和技術經濟特點。實踐中，是否可以分為三類項目來分別確定。第一，高度依賴運營獲利的PPP項目，比如體育場館，再世界一流的工程和設施雖然是必要的，但最終這樣的PPP項目能否成功，關鍵看運營。所以，這類PPP項目合格的社會資本方應該是運營商。第二，工程和服務高度結合，或者說工程基本決定了服務質量和水平的項目，比如市政道路，其合格社會資本方應該是具備相關資質條件的工程承包商。第三，是大量介于第一和第二類項目之間的項目，比如污水處理項目，其合格社會資本方應該是運營商和工程承包商的聯合體。

北京市交通委李飛

北京交通委李飛：就最近一些軌道交通PPP項目運作模式而言，由于軌道交通項目投資較大、運營相對復雜，需要社會投資人不僅僅具備投融資及建設能力，還要有運營或者整合運營資源的能力，在全生命周期中確保運營安全并提供良好的運營服務。

從本質上說社會資本參與PPP項目是提升公共服務效率，應不忘初心，真正做到專業的人做專業的事。我認為單純的財務投資人可以參與PPP項目，但不歡迎變相融資、明股實債等目的不純社會資本方;現階段一個合格的社會投資人應該做到能夠合理分擔，且有能力承擔相應項目風險;今后優秀社會投資人發展方向是注重運營能力建設，充分體現全生命周期績效管理。

清華大學于安教授

清華大學于安教授：從經濟角度講，銀行錢理論講是短線錢，它是基于短期儲蓄為主得到的這部分資金。如果完全指望它成為主要的投資方，這個就有問題，如果是它成為一個長期的投資方，一定是一個銀團，大家把短線特點變成一個合作的團隊，分期來承擔這部分資金問題。

就目前我國銀行金融體系，現在的銀行把自己躲的、規避的干干凈凈的，風險大、利潤低的才愿意承擔這個項目。一旦涉及到運營之后的風險分擔，政府兜底或政府買單是必然的。

君合律所合伙人劉世堅

君合律所合伙人劉世堅：金融機構充當PPP項目社會資本方，我覺得不違法。從常理推斷，如果是銀行想參加這個事情，短期融資、明股實債動機很大。此類項目只是將原來BT項目轉為PPP項目的一種手段,是政府幫建設方向銀行“借貸”,本質上還是“明股實債”而非投資。

在現在的政策環境和各種市場主體博弈下，出現這個局面雖是合理、合法的理性選擇，但是導向上要琢磨一下，為什么接二連三銀行中標軌道項目。我希望從政府立法層面出臺更好的頂層設計，為PPP項目創建健康的政策環境，做真的PPP，要取得“真經”，不要做來做去做成“東游記”。

現代咨詢丁伯康

現代咨詢丁伯康：對于誰才能成為合格的社會資本方，我的理解包括以下幾個方面。一是產業投資者，包括運營管理企業;第二財務投資者，包括金融、投資機構;第三個就是建筑總承包商。它們都有可能成為合格的社會資本方。但是衡量一個社會資本方是否合格，主要還是看它能不能真正具有實現各種資源的最佳配置和整合能力，實現最終PPP運作的根本精神，即融資成本最低，運營和服務效率最高，而不能簡單的下結論。在這方面我們已經具有非常成熟的操作經驗，去識別和選擇誰是真正的PPP項目投資者而不是投機者。

以某市地鐵PPP項目引進社會資本所引發的問題說開去，當前在我國PPP市場上，各種亂象不斷，主要的原因是在PPP的政策、法律、金融、信用和社會等方面都存在著制度性、結構性和整體性的矛盾。有人譴責說那個地鐵PPP項目的風險分配不當，其實它和早已普遍存在的一些偽PPP現象，如加長版BT項目、純融資的明股實債項目以及政府承諾保底收益和固定回報項目一樣，本質上都是為了解決政府融資而包裝出來的，說到底是化妝的水平不高罷了。過去類似的現象得到了默許甚至稱贊，今天它卻受到譴責，這也不正常。充其量，它只不過是在一個本不健康的環境中，出現的又一個不正常的現象而已，不必大驚小怪。現在有以后一定還會出現。今天，我們與其譴責某些PPP項目風險分配不當的問題，不如加倍重視和加快研究推進整個PPP發展的生態環境建設。對這個問題我們不能再熟視無睹了。

畢馬威李煒總監

畢馬威李煒總監：我有以下幾個觀點和大家分享:

第一，PPP的社會資本這一問題最需要解決的不是“能不能”，而在于“行不行”。比起誰能做PPP的社會資本這一問題，我們更應關注做PPP的社會資本是否具備了做PPP項目的能力，金融機構如果用基金等合法方式進入項目，真正做股權投資，那么這種探索應該允許，而建設單位如果做加長版BT，不在運營上下功夫，那應該予以否定;

第二，判斷PPP項目是不是有問題，要看項目的內核，看具體條款的設置。具體到本項目而言，是否是明股實債，是否有固定回報，財政是否有不合法合規的兜底，是否是拉長版的BT，風險是否共擔、分配是否合理，程序是否合規都是行業監管部門和公眾應該關注的關鍵問題;

第三，從已披露的文件來看，某市地鐵項目其實是在解決存量的問題，把原來的BT模式，向PPP模式改，我們在這里討論，大部分基于假設，當然前面不少專家的疑問也是合理懷疑，但我作為一個法律工作者，個人覺得在沒有實地調研，沒有充分證據的情況下，不必匆忙下結論，出臺處理意見一定謹慎，既要對“掛羊頭賣狗肉”的嚴肅處理，也要充分考慮處理決定應盡可能發揮對PPP行業的引導作用，不要南轅北轍;

第四，一個好的PPP項目，需要政府方、社會資本、咨詢機構三方共同努力。在這三者中，政府起到至關重要的作用。目前行業關注的PPP項目ABS，就迫切需要建立各級政府信用評級和及構建行業信用體系。

北控水務副總裁楊光

北控水務副總裁楊光：PPP上有一些真切的體會，當然我說是水環境綜合治理，包括海綿城市，水生態環境的修復等等。PPP至少解決了一個問題，就是從政府那里購買工程服務，變成現在購買效果，而且按效付費，真的靠本事吃飯。效果從何而來大家體會不一樣。從水環境治理效果來看，首先來自理念，然后是技術、經驗和運行管理，最后我認為來自投資和施工能力。

然而現在專業化環保公司參與不了環境治理項目的問題非常突出，很多項目都被大型國企、建筑企業中標了，而不是由非專業的公司來干專業的活。我建議頂層出臺政策，“按效付費”后面的效果考核一定要“真考”。此外，把輿論監督在PPP的項目里面的前端就導進來，某種程度上的輿論監督，可能會比行政干預還有效。

中央財經大學法學院教授曹富國

中央財經大學法學院教授曹富國：ppp法上有幾個重要的原則。第一，政府通過什么方式提供公共服務，PPP法要秉持行政中立，它不能給一個過于新自由主義傾向的方案;其次它應該秉持價值中立，只有被證明更加物有所值，才能采用PPP;最后是競爭中立，要考慮各類主體要在公平、公正的基礎上競爭。本案政府決定由其國有企業建設和運行地鐵，唯一缺的是資金。它采用公開市場競爭的方式獲得更優質的金融服務，有其合理性。但它是不是PPP就值得懷疑。類似的議題歐洲十年前討論過，08年出臺的一個官方文件認為，單純注資的行為，并不能夠成為PPP法上的PPP。

我們討論合格社會資本方的問題，其實是采購法或者招標法或者PPP法上的一個合格供應商或者投標人的問題，是個一個資格審查問題。這個問題在采購法或者招標法或者PPP上已經有規定。本案問題本質上是跟合同的屬性或者合同的標的有關。本案合同標的是什么?是注資就是個引資合同，它就不是PPP法意義上的PPP。這個問題在我們這里有一定普遍性。PPP合同的標的是服務還是施工或者是兼而有之?只有買什么這個問題厘清楚，才好確定項目的性質，才好確定供應商的資格問題。合同PPP項目合同邊界條件出現了籠統性、模糊性、失衡性等問題，這是個很大的實踐問題，PPP立法要解決這個問題。

發改委投資司副司長韓志峰

發改委投資司副司長韓志峰：聽了各位專家的發言，很有收獲和啟發。綜合上述各方的觀點，針對怎樣評判金融機構是不是合格的社會資本方，如何去評判這個話題，我認為應該著重考慮三個原則、三個層次、三個標準和一個區別。

三個原則：(1)合規原則，即社會資本方應當符合有關法律法規的要求，比如金融機構直接充當社會資本方是否符合現有的商業銀行法的規定，能否直接股權投資;(2)合義原則，即符合ppp項目的核心要義，金融機構做PPP“股東”，能否承擔PPP項目投資人本應承擔的投資、建設、運營等風險等;(3)合理原則，要符合基本常識和常理，不能讓鐵匠去繡花，要讓專業的人做專業的事。

三個層次：主要是從三個遞進關系的層面來評判PPP項目的社會資本方。一是有沒有資格和條件做社會資本方;二是一旦拿到了PPP項目，能否做一個合格的社會資本方;三是能否在合格基礎上再進一步，做一個優秀的社會資本方。不能僅滿足于做一個合格的社會資本方，要努力做一個優秀的社會資本方。

三個標準：(1)能力標準，評判社會資本方是否合格優秀，要看他們的多重能力，包括融資能力、施工能力、運營能力、創新能力、多資源的整合能力等，不能僅僅是單一指標的衡量;(2)制度標準，要用健全完善的規章制度和合同，來嚴格約束“社會資本方”趨利避害、追求自身利益最大化的行為，使他們能夠提供好的公共產品。我認為合格的社會資本方是制度約束出來的，而不是學雷鋒學出來的;(3)實效標準。實踐是檢驗真理的唯一標準，一個社會資本方是否合格、優秀，最終要看它提供的公共產品和服務的質量與水平如何，這就要在實踐中去檢驗，通過加強第三方監督、績效考核等，篩選出真正優秀的社會資本方。

一個區別：社會資本方與項目公司的區別。二者可能重合，也可能分離，重點是考察項目公司的履約能力。在嚴格約定由項目公司承擔相應責任的情況下，是否允許其服務外包，是一個值得認真研究的問題。不一定要求項目公司什么都能干，如果它具有很強的管理和控制能力，即使服務外包也可以很好地提供公共產品和服務，那它也是一個合格的社會資本方。

本次戰略沙龍召開具有重要意義，不僅掃清了什么是合格社會資本方、金融做PPP“股東”是否可行等思想障礙，而且對走偏變味、變相融資的偽PPP進行一次思想上的“掃盲”。在會議尾聲之際，領導專家呼吁PPP模式不是一個筐，請不要把什么東西都往這里裝。要珍惜、珍視PPP模式來之不易的局面，循序漸進逐步推廣PPP在軌道交通、基建、環保等相關領域，要“真做PPP”、“做真的PPP”，要讓PPP風正行遠!

另，在2017.3.23-24日即將召開的2017(第十五屆)水業戰略論壇中，將“PPP影響下的水業市場格局與新興領域發展”為主題展開系列探討，并就“貴陽南明河流域治理PPP項目/大理洱海水環境治理PPP項目”進行實例講解、點評，敬請關注。詳情請點擊：http://zt.h2o-china.com/meeting/2017/315shui-pc/index.html