摘要：“十三五”時期，我國通過政策和法制改革有效地促進了污染防治和生態環境保護工作。“十四五”時期，須進一步加強政策和法制的針對性和靈活性，從充分性和均衡度兩個方面提升我國區域、流域和行業生態環境國家治理的綜合績效。為此，需要發揮黨內法規和國家立法的相互支持作用，促進國家立法的有效實施；中央與地方簽訂行政協議，調動地方深入開展生態環保工作的積極性；推進流域與區域的專門立法或者協同立法，通過體制制度和機制的集成創新促進實際問題的解決；按照流域與區域生態環保目標設立生態環境標準，體現生態環保工作的針對性和因地制宜性；實行“法定義務+企業承諾”履行制度，因企制宜地落實各生產經營單位的生態環保責任；國家需要總結和推廣一些地方探索和有效實施的靈活性工作制度，并發揮市場機制對生態環境資源和生態環保產業發展的調節作用。


    引言


    “十三五”時期，我國在污染防治和生態環境保護方面取得了巨大的成效。目前，全國各地藍天多了，碧水多了，土壤污染的風險也得到有效遏制。究其原因，除了得益于地方黨委和政府以保護優先、綠色發展為導向的積極作為，還得益于政府嚴格的執法監察和嚴厲的法律制裁，使各行各業全面遵守生態環保法律法規。以前我國也有嚴格的生態環境法律法規規定，但“十三五”期間生態環境法律法規的實施成效之所以大幅提升，主要原因是在黨中央的統一領導下，從黨內法規和國家立法兩個方面建立了生態環保評價考核和責任追究機制，如創設了我國生態環保黨政同責的體制，構建了中央生態環保督察制度，實施了生態環保專項督察機制，健全了史上最嚴格的生態環境法律法規體系，倒逼地方各級黨委和政府有效貫徹實施法律法規。這些政策和制度體現了中國特色社會主義的生態和法治智慧，但是剛性色彩濃厚，其實施的針對性和靈活性不足，多多少少地產生了“一刀切”等問題。“十四五”時期，我國既要為2035年美麗中國基本實現的目標開好頭，也要為兌現2030年碳達峰的目標奠定堅實的基礎，須從均衡性方面提升全國生態環境國家治理的總體績效，從充分性方面提升一些區域、流域和行業生態環境國家治理的綜合績效。為此，需進一步改革，使政策和法制在普適性的基礎上，更具實施的針對性和靈活性，體現區域、流域、行業生態環境保護和綠色發展的實際需求。


    1健全黨內法規和國家立法相互銜接的法制體系，促進國家立法的有效實施


    按照黨的十八屆四中全會《決定》和黨的十九屆四中全會《決定》的規定，國家立法和黨內法規均屬于中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。“十三五”時期，中共中央、國務院或者中共中央辦公廳、國務院辦公廳立足于中國特色的政權運轉體系，發揮黨內法規和國家立法的相互支持作用，聯合出臺了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》《中央生態環境保護督察工作規定》等文件。這些文件兼具中央黨內法規和國家行政法規或者規章的功能，既在黨內有組織規則實施力，也在國家層面具有法制實施力，對于破解國家生態環保法律法規難以充分和有效實施的問題、緩解我國生態環境形勢嚴峻的局面起了撬動作用。


    “十四五”時期，需針對國家生態環境法律法規實施成效不足的環節，如環境行政許可、環境行政執法、環境行政決策、環境保護社會協商、環境保護區域和流域協作、環境保護區域和流域立法、環境保護違法事件量化追責等，按照黨政機構和領導干部的職責分工，分別在中央黨內法規和國家法律法規中做好銜接性的規范構建和創新工作。對于地方法規規章實施中存在的具體問題，以及地方生態文明體制改革中需打通的“腸梗阻”問題，按照黨政機構和領導干部的職責分工，分別在省級黨內法規和地方法規規章中做好規范構建和創新工作，改革、優化體制、制度和機制，細化所有責任方的職責，加強評價考核和監督追責，確保國家和地方法制得到整體和充分的實施。對于地方生態文明體制改革涌現的好經驗、好做法，也可以通過地方黨委與地方政府聯合發文予以鞏固和發展。


    2中央與地方簽訂行政協議，調動地方深入開展生態環保工作的積極性


    由于各地的生態環境本底不同、產業基礎不同、經濟和社會條件不同，因此產生的生態環境問題和問題的解決能力具有區域性和流域性。目前，有的地區結構性污染重，經濟和技術能力不足，轉型壓力大，憑借自己的能力達到國家設定的生態環保目標有難度，而有的地區經濟相對發達，產業相對高端，實現國家設立的生態環保目標卻很容易，因此可深挖這兩類地區溫室氣體減排和污染物減排的潛能。為此，須在國家法律法規規定的強制措施基礎上，發揮中央與地方之間行政協議的激勵作用。


    “十三五”時期，生態環境部與一些省級人民政府簽訂了加強生態環保和促進綠色發展的行政協議。如2018年12月27日，生態環境部與海南省政府簽訂《全面加強海南生態環境保護戰略合作協議》，開展海南生態環保頂層設計、打好污染防治攻堅戰、綠色經濟高質量發展、生態系統保護與修復等九個方面的合作，共同推進國家生態文明試驗區建設，提升海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港的綠色發展水平。在具體措施方面，生態環境部支持海南省按照打好打贏污染防治攻堅戰的要求制定相關行動方案，補齊環境基礎設施短板，指導海南省落實中央環保督察整改方案，推進解決生態環境難點問題。作為對海南省積極開展“多規合一”、加強污染治理、推行“削煤減油”、提前實施“國六”標準、科學合理控制機動車保有量、推廣新能源和清潔能源汽車、全面限塑、積極探索“零碳島”建設的國家回報，生態環境部支持海南大氣、水、土壤、農村環境整治、近岸海域等環境保護專項資金項目建設，指導海南省推進生態環境信息化能力建設。再如2019年3月15日，生態環境部與江蘇省人民政府在京簽署共建生態環境治理體系和治理能力現代化試點省的合作框架協議。又如2020年6月10日，生態環境部與山東省人民政府在京簽署統籌推進生態環境高水平保護與經濟高質量發展戰略合作框架協議。這一協議就是通過生態環境部的指導，在制度體系的構建、產業綠色發展、能源結構優化調整、交通運輸轉型升級、農業農村綠色循環發展、生態環境高水平保護等方面開展合作，進而優化山東省的產業結構，整合工業產能，提升工業品質，加強基礎設施建設，開展生態修復，既實現生態環境高水平保護的目的，也達到經濟高質量發展的預期。


    “十四五”時期，需要總結這些協議的實施對于生態環境國家治理，對于依法、科學、精準治污，以及對于促進地方綠色發展的作用，力爭形成一套可復制、可推廣的模式。實施該模式時，可考慮約定省域生態環境高質量保護目標和相應的獎懲措施。獎勵措施包括生態環境部需兌現的具體優惠政策和資金獎勵措施，懲戒機制包括負面評價、區域限批、生態補償和專項獎勵資金扣罰等。如果可能，可以邀請中共中央組織部作為協議實施的監督方，督促地方落實生態環保約定目標的實現情況。


    3推進流域與區域的專門立法或者協同立法，通過體制、制度和機制的集成創新促進實際問題的解決


    2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。2014年4月，全國人大常委會修訂《環境保護法》后，中國的生態環保法律體系進入以生態文明為指導的全面升級時代。“十三五”期間，《土壤污染防治法》《生物安全法》得到制定，《水法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》《環境影響評價法》《森林法》等法律得到修訂。發達國家和地區的經驗共同表明，生態環境法律框架體系建成后，生態環境領域的立法將進入應用立法即按需立法的時代，即現有的普適性一般立法如無法解決具體領域、區域和流域的特殊生態環境問題，則應當對現有立法規定的體制、制度和機制開展整合甚至集成創新。例如，設立符合各流域和區域生態環保目標與區域定位的生態環保產業準入負面清單，體現其因地制宜性、可適用性、可操作性和有效性。基于這個思路，我國在“十三五”時期啟動了《長江保護法》、國家公園法、海南自由貿易港法等具體流域和區域生態環保和綠色發展的專門立法工作。以2020年12月通過的《長江保護法》為例，該法的條文對現有的體制、制度和機制開展了統籌整合和集成創新，切合了長江流域地域廣闊、生態環境基礎不一、經濟社會發展條件不一、生態環境問題復雜，且解決生態環境問題、促進綠色發展難度大等實際，符合確保長江不搞大開發、共抓大保護的國家要求。


    “十四五”時期，需要鞏固和推廣《長江保護法》的制定經驗，針對黃河、淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態環保和綠色發展問題，在國家層面制定專門法律或者條例，如制定黃河保護法（或者為黃河法、黃河流域生態保護優先和高質量發展促進法）、淮河保護法、遼河保護法、松花江保護法、海河保護法；針對京津冀地區、長三角地區、汾渭平原、成渝地區，在國家層面制定區域性的大氣環境保護特別法，如京津冀地區大氣環境保護法、長三角地區大氣環境保護法、汾渭平原大氣環境保護法、成渝地區大氣環境保護法或者京津冀地區大氣污染防治法、長三角地區大氣污染防治法、汾渭平原大氣污染防治法、成渝地區大氣污染防治法。如果立法難度大，可以由國務院在各流域先行制定相關的條例。如果還有難度，可以學習京津冀地區北京、天津和河北三個省級人大常務委員會2020年協同制定并實施《機動車和非道路移動機械排放大氣污染防治條例》的經驗，構建一些共同或者協同的執法監管體制、法律制度和法律機制，開展協同立法和法律實施。


    4按照流域與區域生態環保目標設立生態環境標準，體現生態環保工作的針對性和因地制宜性


    為了促進全國生態環境保護工作的均衡性，須制定適用于全國范圍的生態保護、生態修復、環境質量、污染物排放等標準。這一標準具有普適性，因而在一些生態環境基礎較好的發達地區看來比較寬松，容易達到。對于一些生態環境基礎薄弱的欠發達地區來說，全面達到有一定難度。全國的普適性標準有利于統一各省份的守法尺度，但不利于調動一些發達地區進一步提升生態環境質量的積極性。為此，《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律對于省級區域地方環境質量標準和污染物排放標準的制定權限做了規定。如《環境保護法》第15條和第16條規定，對于環境質量標準和污染物排放標準，省、自治區、直轄市人民政府對國家標準中未做規定的項目，可以制定地方標準；對國家標準中已作規定的項目，可以制定嚴于國家標準的地方標準。地方這兩項標準應報國務院生態環境主管部門備案。對于一些跨省級行政區域的流域和空間區域，如長江、黃河、淮河、海河、遼河、松花江、西江、渭河和京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區等，國家普適性標準的適用難以體現這些具體流域和區域污染防治工作的難易程度；流域和區域內的一些省份實施了嚴格的地方標準，但是難以適用于流域和區域內的其他地區，難以全部提升全流域污染防治的整體要求。基于此，2020年生態環境部發布的《生態環境標準管理辦法》規定了省（區、市）內的流域水環境質量標準和污染物排放標準，2020年制定的《長江保護法》規定了全流域的水環境質量標準和水污染物排放標準。但是《生態環境標準管理辦法》的效力層級低，且僅適用于各省域內的河流或者河段，《長江保護法》規定的流域標準制定權具有個別性，難以適用于其他流域。


    “十四五”時期，有必要修改《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律，規定生態環境部按照各跨省流域和區域的生態環保和經濟社會發展等實際情況，制定適用于全流域和區域且嚴于國家標準的環境質量標準和污染物排放標準。至于更加嚴格的程度，取決于流域和區域的環境質量狀況和經濟社會發展整體水平。還可以針對大流域的跨省支流，規定嚴于干流標準的水環境質量標準和水污染物排放標準。各省級人民政府可以制定嚴于所處流域和區域生態環境標準的省級區域標準，可以針對省域內的跨市（州）河流和區域，制定比本省域普適性生態環境標準更嚴的環境質量標準與污染物排放標準。這樣既有利于提升各流域和區域生態環保工作的充分性，減少全國普適性立法在流域和區域的實施成本，也有利于為一些新組建的流域生態環境執法機構統一執法尺度，開展全流域的生態環保執法和監察。京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區等跨省區域的碳排放強度標準和地區碳排放總配額，也可以參照上述方法制定。


    5實行“法定義務+企業承諾”履行制度，因企制宜地落實各生產經營單位的生態環保責任


    對于一些企業環境影響評價文件的審批和排污許可證、危險廢物許可證的發放，既要遵守法律規定的強制要求，也要結合區域和流域內現實的生態環境容量和污染物處置能力。一些區域內剩余的生態環境容量資源和污染物集中處置資源已經有限，只有生產經營單位做出一些立法強制規定之外的額外承諾，如建設固體廢物集中收集和處置設施、產能置換、煤炭等量替換、排污指標購買、產業轉型升級、企業搬遷、全面守法、信息公開、重污染情況下限產停產等，生態環境主管部門才能批準企業的建設和運行。既然地方生態環境主管部門把緊缺的生態環境容量和土地等稀缺資源給予批準的企業，那么企業應當遵守自己作出的所有承諾，一旦違反承諾，就應當承擔雙方依法約定的強制性責任。


    “十三五”時期，生態環境部和一些省域開展了有益的探索。如2020年3月，生態環境部印發了《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》，將《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中17大類44小類行業納入了環評告知承諾制審批改革試點范圍。目前，北京等15個城市和浙江省試點了環評告知承諾制審批改革。江西則更進一步，在生態環境審批領域全面采取了承諾制，如2020年4月，江西省生態環境廳印發《江西省企業生態環境保護公開承諾制度（試行）》，要求本省排污企業就履行生態環保主體責任、執行法律法規和規范標準、落實各項管理制度等方面制定統一的承諾模板上做出承諾。該制度先行在年度重點排污單位推行。這項制度體現了生態環境法律法規實施的針對性和靈活性，為了在全國推廣此法，李克強總理在2020年12月9日的國務院常務會議上，針對排污許可管理指出必須強化企業承諾制。


    “十四五”時期，修改的生態環境法律法規涉及環境影響評價、生態環境許可證審批、企業整改驗收等環節的規范時，建議普遍推行“法定義務+企業承諾”履行制度，將區域的生態環境管控實際與企業的實際情況相結合，既體現法律強制規定的普適性，又體現企業生態環境管理的差異化；既盡可能保障各企業正常開展生產經營活動，又提升區域生態環保的守法度。當然，在企業履行法律規定的強制性義務和自己依法依規作出的承諾外，也應鼓勵企業自愿承擔其他的生態環保責任，如減排更多的污染物、減少更多的化石燃料消費量、減少單位產品的碳排放量、公開非強制性公開的生態環境信息等。對于企業的這些自愿行為，生態環境主管部門應當制定相關的獎勵措施。


    6發揮市場調節的作用，總結和推廣基層自治經驗，促進生態環境國家治理


    “十四五”時期，生態環境國家治理還可在以下兩個方面體現更多的靈活性：一是進一步發揮市場機制對生態環境資源和生態環保產業發展的調節作用。例如，可以在需求量不一的省域間開展煤炭總量指標交易制度，盤活總量指標資源，在確保全國煤炭消耗總量得到有效控制的同時，提升交易雙方的經濟活躍度。對市場機制能調節的，政府可以建立規則予以指導；對市場機制失靈的，政府必須依據規則予以介入。只有這樣，才能減少生態環境部門的監管成本和企業的守法成本，提升生態環境資源的配置效率。二是國家生態環境立法需要總結和推廣一些地方創新的靈活性工作方法。如浙江省的生態環境議事廳是新時代國家和社會治理的一項創新，通過社區居民或者居民代表對具體生態環保事項的討論和協商，既促進了執法監管部門的有效執法及企業自覺守法和改造提升，又提高了群眾的生態環保意識；既改善了最普惠的生態環境民生福祉，促進了經濟的發展，又把矛盾化解在了基層，促進了社會的和諧。“十四五”時期，建議修改生態環保法律法規，或者由生態環境等有關部門出臺指導意見推廣此做法，把握好協商的度，規范好協商的程序，銜接好議事與守法、執法的關系，促進生態環境國家治理的長效和規范化發展。