績效考核是PPP項(xiàng)目中政府向社會資本付費(fèi)的主要依據(jù)，不論是政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，績效考核都被要求作為付費(fèi)或?qū)PP合同約定的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，同時(shí)也是評價(jià)社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心。

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)，進(jìn)一步規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫(以下簡稱“項(xiàng)目庫”)管理。對于項(xiàng)目付費(fèi)安排，92號文規(guī)定“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”、“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)清理出庫。此前《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號)等文件已經(jīng)要求“付費(fèi)與績效考核掛鉤”，但92號文顯然是要“動真格”，明確違者將有“退庫”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響項(xiàng)目獲得財(cái)政預(yù)算安排，這使得“如何建立PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制”問題再次進(jìn)入我們的視野。

一、政府方主導(dǎo)下的績效考核模式的不足

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號令)規(guī)定，“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進(jìn)行績效評價(jià)。”據(jù)此，PPP項(xiàng)目績效考核的主體是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，也即政府方的代表，實(shí)踐中多數(shù)PPP項(xiàng)目也是這樣操作的。但是這種由政府方實(shí)施的績效考核模式也存在明顯的缺陷，具體來說：

1. 目標(biāo)的沖突性。對于政府方而言，采用PPP模式的主要目的在于提高提供公共服務(wù)的效率，轉(zhuǎn)變政府職能;而對于社會資本方而言，參與PPP的目的則在于企業(yè)利益的最大化。目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向的差異反映在PPP項(xiàng)目績效考核中，就表現(xiàn)為由政府方單方主導(dǎo)的績效考核體系，不論是程序設(shè)置還是考核標(biāo)準(zhǔn)，都未必能充分反映社會資本方的合理利益訴求。政府方既是PPP項(xiàng)目的參與方也是評價(jià)者，既是運(yùn)動員也是裁判員，容易造成實(shí)操中的矛盾與糾紛，也未能體現(xiàn)PPP模式所倡導(dǎo)的公私雙方平等的精神。

2. 項(xiàng)目的專業(yè)性與復(fù)雜性。PPP模式的初衷之一就是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，對于PPP項(xiàng)目中的技術(shù)性問題，社會資本方才是真正的專家，政府方缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和操作經(jīng)驗(yàn)，對于智慧城市等綜合性和技術(shù)性都較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，政府方對社會資本方進(jìn)行績效考核難免力不從心。另外，雖然PPP項(xiàng)目前期的實(shí)施方案或合同等文件中都會對績效考核的標(biāo)準(zhǔn)做出約定，但考慮到項(xiàng)目的復(fù)雜性，考核的標(biāo)準(zhǔn)可能并不一定完善，隨著項(xiàng)目的深入，靜態(tài)的考核標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足實(shí)踐的需要，如何應(yīng)對項(xiàng)目動態(tài)的考核需要，對政府部門而言也是個(gè)難題。

3. 信息的不對稱性。通常PPP項(xiàng)目的社會資本方主導(dǎo)甚至全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，如果沒有順暢的監(jiān)督和反饋機(jī)制，政府方對于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的中存在的問題以及社會資本方的勤勉程度都無從知曉，政府方只能對照實(shí)施方案或PPP合同中約定的考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社會資本方傳遞的信息作出判斷，對于表面的數(shù)據(jù)背后存在的問題關(guān)照不足，亦不能充分考慮社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對項(xiàng)目的影響，考核最終流于形式。

PPP項(xiàng)目的績效考核涉及整個(gè)生命周期，但是值得注意的是，實(shí)踐中不少PPP項(xiàng)目建設(shè)期一結(jié)束，政府方就不再投入精力對項(xiàng)目的運(yùn)營階段進(jìn)行監(jiān)督考核，這也導(dǎo)致相較于建設(shè)階段，運(yùn)營階段的PPP項(xiàng)目績效考核更顯薄弱。要追求PPP項(xiàng)目績效考核的高效、專業(yè)、公平，引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)，提供全生命周期、動態(tài)的考核，就成為必然趨勢。

二、第三方績效考核機(jī)構(gòu)角色定位

在PPP項(xiàng)目中引入第三方評價(jià)機(jī)制有益于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效考核的科學(xué)性、長效性、綜合性。但是對于第三方機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績效考核中的地位和角色，各個(gè)監(jiān)管部門之間的意見尚未能統(tǒng)一，反映在相關(guān)政策文件中也存在不同規(guī)定。

第一，第三方機(jī)構(gòu)提出意見模式。財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號)中規(guī)定，“各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門……進(jìn)行績效評價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價(jià)意見。”據(jù)此，PPP項(xiàng)目績效考核的主體仍然是政府的財(cái)政部門(會同行業(yè)主管部門)，第三方機(jī)構(gòu)的角色則是受政府部門的委托，作為政府部門的外部“顧問”提出意見，但是最終意見是否被采納決定權(quán)依然在委托方(政府部門)，此種模式并不能稱為真正意義上的第三方績效考核。

第二，政府考核為主，第三方績效考核為輔模式。財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》(財(cái)綜〔2015〕15號)(“《通知》”)規(guī)定，“政府……進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價(jià)，……，引入第三方進(jìn)行社會評價(jià)。”盡管“社會評價(jià)”的側(cè)重點(diǎn)在于對項(xiàng)目的社會影響與社會效益進(jìn)行評價(jià)，但是與第一種模式不同，《通知》中要求第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)將作為項(xiàng)目價(jià)格、政府補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)且強(qiáng)制向社會公開，第三方機(jī)構(gòu)的考核意見對于各方而言都具有一定的約束力。

第三，第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)績效考核模式。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作實(shí)施意見》(財(cái)建〔2015〕90號)在論及水污染治理PPP項(xiàng)目的績效考核時(shí)，并未提到以政府部門為主體，而是強(qiáng)調(diào)“推廣第三方績效評價(jià)，形成評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制和項(xiàng)目后評價(jià)機(jī)制”，即由第三方機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的績效考核中技術(shù)性問題作出考核評價(jià)，第三方考核機(jī)構(gòu)并非只是走個(gè)過場、裝點(diǎn)門面，政府需對評價(jià)結(jié)果加以應(yīng)用，作為決定是否調(diào)整社會資本方獲得的項(xiàng)目回報(bào)的參考依據(jù)。此種模式下，評價(jià)與決定的程序相分離，賦予第三方機(jī)構(gòu)較大的自主權(quán)及獨(dú)立性，有助于增強(qiáng)第三方評價(jià)的系統(tǒng)性及效率性。

三、PPP項(xiàng)目第三方績效考核機(jī)構(gòu)的選擇

第三方機(jī)構(gòu)的選擇直接影響著PPP項(xiàng)目績效考核的結(jié)果，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。作為獨(dú)立于PPP項(xiàng)目政府方和社會資本方的第三方機(jī)構(gòu)，既可以是律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等咨詢機(jī)構(gòu)，也可能是高校、研究所等科研機(jī)構(gòu)。怎樣選擇合適的第三方機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)主要從選擇標(biāo)準(zhǔn)和選擇程序兩方面把握。

從選擇標(biāo)準(zhǔn)上來看，選擇第三方績效考核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性。目前的相關(guān)政策規(guī)定并未對PPP項(xiàng)目績效考核第三方機(jī)構(gòu)相關(guān)資質(zhì)要求作出明確細(xì)致的規(guī)定。隨著PPP的發(fā)展，從事PPP項(xiàng)目績效考核業(yè)務(wù)的專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)也必將應(yīng)運(yùn)而生，如無明確的準(zhǔn)入門檻限制，將使績效評價(jià)的效果大打折扣，第三方評價(jià)所具備的獨(dú)立性和專業(yè)性也難以保證。第三方機(jī)構(gòu)一方面要具備相關(guān)的工程、審計(jì)、法律知識，另一方面還要具備與PPP項(xiàng)目相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，才能對項(xiàng)目全過程績效目標(biāo)作出科學(xué)合理的評價(jià)。對于單個(gè)第三方機(jī)構(gòu)難以具備PPP績效考核所需的全部專業(yè)資質(zhì)、技能的問題，也可以允許多個(gè)機(jī)構(gòu)組成“聯(lián)合體”的形式，共同對具體PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效考核。

從選擇程序上來看，政府聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目績效考核屬于政府購買服務(wù)，因而應(yīng)當(dāng)遵守政府購買服務(wù)的相關(guān)程序要求。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，按照相關(guān)規(guī)定通過采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等采購程序，既能保證委托中介機(jī)構(gòu)程序的規(guī)范性、公開性和競爭性，又可以保證選定的中介機(jī)構(gòu)具備開展績效評價(jià)的實(shí)力。同時(shí)，應(yīng)鼓勵社會資本參與第三方考核機(jī)構(gòu)的選擇過程，最大限度保證所選取考核機(jī)構(gòu)的中立性和獨(dú)立性。

四、PPP項(xiàng)目第三方績效考核關(guān)注的重點(diǎn)

不論是由政府方主導(dǎo)還是第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，PPP項(xiàng)目的績效考核都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本收益、項(xiàng)目效益等技術(shù)性指標(biāo)，同時(shí)也不應(yīng)忽略 PPP項(xiàng)目的社會效應(yīng)的考核。以垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項(xiàng)目為例，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是典型的鄰避型項(xiàng)目，環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)及民意反對風(fēng)險(xiǎn)是其特征風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中應(yīng)保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，將社會公眾的滿意度與績效考核掛鉤，作為績效考核的主要內(nèi)容之一。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號令)第四十三條就曾明確，對特許經(jīng)營項(xiàng)目“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價(jià)的重要內(nèi)容”。PPP項(xiàng)目的內(nèi)容是關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，不僅是特許經(jīng)營項(xiàng)目，所有的PPP項(xiàng)目都理應(yīng)將社會公眾的意見作為考核的重點(diǎn)。

此外，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)和項(xiàng)目運(yùn)營的持續(xù)開展，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同一些與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會逐漸顯露出來，這就需要第三方機(jī)構(gòu)借助行業(yè)同類項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，從機(jī)構(gòu)本身的專業(yè)性出發(fā)，不斷調(diào)整項(xiàng)目考核的標(biāo)準(zhǔn)，保證PPP項(xiàng)目動態(tài)的考核。

五、PPP項(xiàng)目第三方績效考核與付費(fèi)的掛鉤

如前所述，PPP相關(guān)文件要求“付費(fèi)與績效考核掛鉤”(財(cái)金〔2016〕92號)，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目公司或社會資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。但是，績效考核結(jié)果是否只是作為付費(fèi)公式測算結(jié)果的調(diào)整系數(shù)，變成一個(gè)簡單的“扣費(fèi)機(jī)制”(先按公式計(jì)算付費(fèi)金額，若考核不達(dá)標(biāo)就相應(yīng)扣減)，還是將績效考核作為PPP項(xiàng)目全生命周期評價(jià)的一部分，與中期評價(jià)有機(jī)結(jié)合，這是值得進(jìn)一步探索的。

例如，PPP項(xiàng)目參與各方可以在每年的績效考核環(huán)節(jié)“回頭看”，對該項(xiàng)目的使用者付費(fèi)收入、運(yùn)營成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，與以前年度的實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，與實(shí)施方案的預(yù)期數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，評估PPP項(xiàng)目是否真正“物有所值”，是否真正提升了運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。此外，隨著時(shí)間的推移，PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素也不斷變化，包括收入和成本費(fèi)用的波動、維護(hù)修理和更新改造支出的發(fā)生、利率和通貨膨脹等宏觀因素的變化，都會給PPP項(xiàng)目的績效管理帶來新的挑戰(zhàn)。

因此，我們需要在績效考核環(huán)節(jié)加入風(fēng)險(xiǎn)因素，持續(xù)進(jìn)行壓力測試(包括單因素及多變量的敏感性分析、情景分析等)，將績效考核變成PPP項(xiàng)目“年度風(fēng)險(xiǎn)體檢”的機(jī)會，納入PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控之中。在此過程中，為了提升效率、節(jié)約人力物力，還可以結(jié)合“大數(shù)據(jù)”、“人工智能”等技術(shù)，通過“智能機(jī)器人”實(shí)時(shí)收集宏觀經(jīng)濟(jì)變量、項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，按季度甚至月度進(jìn)行體檢，發(fā)出預(yù)警信號、提出優(yōu)化建議，實(shí)現(xiàn)全生命周期的持續(xù)考核與不斷改進(jìn)。

六、結(jié)語

在2017年8月1日財(cái)政部召開的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上，時(shí)任財(cái)政部副部長史耀斌強(qiáng)調(diào)，對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。2017年11月10日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)進(jìn)一步明確，不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫。可見在PPP項(xiàng)目發(fā)展如火如荼的背景下，主管部門對PPP項(xiàng)目監(jiān)管的核心從追求“量”逐漸向提高“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，PPP項(xiàng)目的績效考核作為激勵社會資本提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，也格外受到政府主管部門關(guān)注和重視。

由第三方主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目績效考核不僅是代表政府方監(jiān)督社會資本方，還可以代表社會公眾監(jiān)督政府和社會資本方的合作關(guān)系，提升雙方合作的效率，實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化。PPP項(xiàng)目的績效考核因項(xiàng)目特點(diǎn)不同而變化多樣，建立正確反映各方風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)項(xiàng)目需求的績效考核機(jī)制是個(gè)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，第三方績效考核機(jī)制以其靈活性、中立性、專業(yè)性的特點(diǎn)，理論上可以滿足PPP項(xiàng)目績效考核的需要，但是具體制度如何設(shè)計(jì)、如何保證考核結(jié)果經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，都還有待進(jìn)一步探討。

作者簡介

靳林明 財(cái)政部PPP專家，世澤律師事務(wù)所合伙人

韋小泉 財(cái)政部PPP專家，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”PPP發(fā)展研究中心秘書長