規范編制飲用水水源地專項應急預案進一步提高水源地突發環境事件應急準備能力

——《集中式地表水飲用水水源地突發環境事件應急預案編制指南(試行)》解讀

飲用水水源地水質安全直接關系廣大人民群眾身體健康和經濟社會可持續發展。黨中央、國務院高度重視飲用水安全保障工作。國務院2015年印發《水污染防治行動計劃》，將防范環境風險、保障飲用水安全納入工作目標，要求“穩妥處置突發水環境污染事件。地方各級人民政府要制定和完善水污染事故處置應急預案，落實責任主體，明確預警預報與響應程序、應急處置及保障措施等內容，依法及時公布預警信息”。

事實上，有些地方在飲用水突發環境事件管理方面仍存在不足。2008年~2017年，原環境保護部調度處置突發環境事件1222起，其中涉水源地事件125起，約占總數10%。涉水源地事件中，有1起特別重大、19起重大、46起較大事件。江蘇鹽城自來水廠出水異味造成部分城區停水事件、甘肅隴星銻業有限公司選礦廠尾礦庫溢流井破裂致尾砂泄漏事件等涉水源地事件，處置難度大、持續時間長、影響范圍廣、社會關注度高，動輒影響數萬甚至數十萬群眾供水，嚴重影響社會和諧穩定。截至2016年底，全國共有1個省(遼寧)、320個地級市和568個區(縣)編制了與飲用水水源地突發環境事件相關的專項應急預案。其中，多數預案借鑒甚至照搬國家或省級突發環境事件應急預案編制的一般模式，沒有針對水源地的特點進行專門研究，普遍缺乏對水源地環境基礎現狀的深入調查和最大環境風險的充分考慮，未完全認識到水源地突發環境事件應急的重要性和特殊性，所編制的預案無論從科學性、針對性、實用性還是可操作性上均無法滿足應對水源地突發環境事件的實際需要，各地急需水源地預案編制等方面的指導。

為此，原環境保護部組織制定了《集中式地表水飲用水水源地突發環境事件應急預案編制指南(試行)》(生態環境部公告2018年第01號，以下簡稱《指南》)，供地方各級人民政府參考借鑒，進一步提高水源地突發環境事件應急預案的科學性、針對性、實用性和可操作性，進一步提高水源地突發環境事件應急管理能力。

《指南》包括三個章節和五個附件。

第一章為總則，包括編制目的、適用范圍、原則、編制依據和專業術語等內容。

第二章是水源地應急預案編制準備。包括預案編制主體、編制機構、工作路線、預案情景劃分、環境狀況調查與風險評估、完善應急防控體系、預案編制審查和發布實施等內容及具體要求。

第三章是水源地應急預案的主要內容。包括6個部分，分別是：1.預案總則，即預案編制的目的、依據、適用地域范圍、預案間銜接和工作原則等要求;2.應急組織指揮體系，即應急組織指揮機構、現場應急指揮部、現場應急工作組的部門與職責要求;3.應急響應，規定了信息收集和研判、預警、信息報告與通報、應急監測、污染源排查與處置、應急處置、物資調集與應急設施啟用、輿情監測與信息發布和響應終止的步驟;4.后期工作，規定了后期防控、事件調查、損害評估和善后處置等要求;5.應急保障，規定了通信與信息、應急隊伍、應急資源、經費等保障內容;6.附則部分，明確了預案文本涉及的解釋權屬、定期修訂、演練和實施日期等。

五個附件分別是：1.水源地基礎狀況調查和風險評估主要內容與要求，規定了預案編制前應該開展的基礎性技術工作;2.水源地應急防控體系建設的主要內容與要求，規定了提高水源地應急能力的工程設施建設要求;3.水源地突發環境事件應急預案編制提綱，提出了預案文本的統一格式;4.應急組織指揮機構和職責示例;5.應急工作組職責示例。

關于《指南》的定位

集中式飲用水水源地按照取水水域的不同，可分為地表水和地下水兩種類型。其中，地表水水源地包括河流型和湖泊水庫型兩種類型，因河流和湖泊水庫的水體開放性較強、流動性較快，極易受到突發環境事件影響，短時間即可造成水體污染，進而影響供水單位取水，直接威脅該地區供水安全。地下水水源地由于含水層的滲透和過濾作用，突發環境事件導致地下水污染的時間較慢、影響相對滯后。因此，《指南》重點指導集中式地表水飲用水水源地編制突發環境事件應急預案。

關于預案的編制主體

根據水污染防治法第七十九條，“市、縣級人民政府應當組織編制飲用水安全突發事件應急預案”。目前水源地歸屬情況較為復雜?！吨改稀芬幎ǎ皇俏挥诒臼?或縣)級行政區域內的地市(或縣)級水源地應急預案，由相應的地市(或縣)級人民政府負責編制。二是跨縣級行政區域的水源地應急預案，由其共同的上一級人民政府負責編制，有關縣級人民政府參與。三是跨省(或市)級行政區域的水源地應急預案，可由有關地市級人民政府協商后共同編制，或各自編制本市所轄行政區域的水源地應急預案，并與相鄰地級市人民政府建立水源地突發環境事件應急聯動機制。四是水源地所屬行政區域與供水區域分屬不同行政區域的水源地應急預案，由水源地所屬行政區域人民政府商供水區域人民政府共同編制。采用這樣的模式，既突出地方縣級及以上人民政府對本行政區飲用水水源地的管理義務，又體現了對水源地服務對象的主體責任。

關于預案適用的地域范圍

啟動水源地應急預案的地域范圍，該范圍既不可向水源保護區上游和周邊區域無限延伸，也不可僅限于水源保護區。不同水源地自然條件和管理情況的差異較大，各地可根據水源保護區及其連接水體的流速、流量，可能發生的突發環境事件情景，以及所屬行政區域人民政府及有關部門最快的應急響應時間等因素，綜合考慮確定水源地應急預案適用的地域范圍。因此，啟動水源地應急預案的地域范圍是一個動態范圍?！吨改稀方ㄗh水源地應急預案適用的地域范圍，包括水源保護區、水源保護區邊界向上游連接水體及周邊匯水區域上溯24小時流程范圍內的水域和分水嶺內的陸域，最大不超過匯水區域的范圍。假定水源地上游連接水體流速分別為1米/秒或0.1米/秒，則水源地應急預案適用的地域范圍應分別不少于86.4公里或8.6公里。以發生在流域匯水區域內、水源地應急預案適用地域范圍外的突發(水)環境事件為例，事件發生后，首先啟動所在行政區域的政府或部門突發(水)環境事件應急預案，一旦污染物遷移到水源地應急預案適用的地域范圍，則啟動并適用水源地應急預案。

關于地表水飲用水水源地風險物質

是指可能對水源地水質造成影響的污染物，《指南》將其定義為風險物質。由于目前沒有專門的地表水飲用水水源地水質標準，一般按照《地表水環境質量標準》(GB 3838)進行評價。該標準規定了109項指標，但可能影響飲用水水源地水質的風險物質遠不止于此?！吨改稀芬幎ǖ乇硭嬘盟吹仫L險物質包括《地表水環境質量標準》中表1、表2和表3包含的物質，以及其他可能影響人體健康的物質。

關于水質超標的含義

一是指水源地水質超過《地表水環境質量標準》規定的Ⅲ類水質標準或標準限值的要求。二是《地表水環境質量標準》未包括的項目，可根據物質本身的危害特性和有關供水單位的凈化能力，參考國外有關標準規定的濃度值，由地方縣級及以上人民政府組織有關部門會商或依據應急專家組意見確定。

關于水源地突發環境事件情景設置

在預案中設置可能發生的突發環境事件情景，是提高預案針對性的必然要求。從突發環境事件的污染源來源看，固定源、流動源和非點源突發環境事件數量約占全部突發環境事件的80%。考慮富營養化導致的湖泊水庫型水源地突發水華事件(江蘇太湖藍藻事件、吉林新立城水庫水華事件等)，嚴重影響水源地水質和供水安全。因此，《指南》設置了固定源、非點源、流動源和水華事件等4種水源地突發環境事件情景。地方在組織編制水源地應急預案時，應當按照上述4種類型，在開展區域環境風險評估的基礎上，充分考慮本轄區可能發生的水源地突發環境事件。

關于預警分級

水源地重要且敏感，水源地突發環境事件事態發展變化較快。各地可根據水源地的重要性、污染物的危害性、事態的緊急程度、采取的響應措施以及對取水可能造成的影響等實際情況，簡化水源地應急預案的預警級別。實踐中，可將水源地應急預案簡化為橙色和紅色兩級或紅色一級預警。一旦污染物進入水源地應急預案適用的地域范圍，就應立即發布預警，采取預警行動或同時采取應急。以橙色和紅色兩級預警為例，當污染物遷移至水源地應急預案適用的地域范圍，但水源保護區或其連接水體尚未受到污染，或是污染物已進入水源保護區上游連接水體，但應急專家組研判認為對水源地水質影響可能較小時，為橙色預警;當污染物已進入(或出現在)水源保護區或其上游連接水體，且經應急專家組研判，認為對水源地水質影響可能較大時，為紅色預警。

關于預警啟動條件

水源地發生突發環境事件時，可能造成水廠停止取水，居民生產生活用水中斷，編制應急預案的最終目標是確保水源地水質和水廠取水安全。因此，編制應急預案既要充分考慮水源地突發環境事件與一般性突發水污染事件的區別，又要考慮水源地突發環境事件影響后果的特殊性。因此，《指南》要求各地根據信息獲取方式，綜合考慮突發事件類型、發生地點、污染物質種類和數量等情況，制定不同級別預警的啟動條件。《指南》以紅色預警為例，列出6種啟動條件供參考。

關于響應終止

當應急處置取得較好成效，突發環境事件沒有對水源地水質造成影響，或造成影響，但水源地水質已經達標或基本達標，不影響供水時，可以終止響應。因此，《指南》規定了3種可以終止應急響應的情形，作為現場應急指揮部判斷是否終止應急響應的基本條件。一是進入水源保護區陸域范圍的污染物已成功圍堵，且清運至水源保護區外，未向水域擴散時。二是進入水源保護區水域范圍的污染團已成功攔截或導流至水源保護區外，沒有向取水口擴散的風險，且水質監測結果穩定達標。三是水質監測結果尚未穩定達標，但根據應急專家組建議可恢復正常取水時。

關于預案銜接

水源地應急預案既可以作為政府的專項應急預案獨立編制，也可以作為政府突發(水)環境事件應急預案的子預案專篇進行編制?！吨改稀芬螅吹貞鳖A案編制過程中應充分收集整理本級人民政府及有關部門的應急預案，并與這些預案中的有關要求相互銜接。鑒于水源地的重要性和敏感性，若上述預案中存在要求不一致的情況，水源地應急預案應堅持從嚴原則進行要求，避免出現組織指揮不協調、信息報告不及時、應對措施不得力等情況。一是與政府和部門預案在組織指揮體系、適用的地域范圍、預警分級、信息報告、應急保障等方面做好銜接，確保突發環境事件的應急組織指揮方式協調一致。二是與有關單位的應急預案做好銜接，與可能產生相互影響的上下游企業事業單位共同配合做好污染物攔截、信息收集研判、事件預警和應急響應等工作。