3月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2018年立法工作計劃》，眾多與民眾生活密切相關(guān)的項目列入了今年的立法計劃。其中，明確提到“提請全國人大常委會審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草）”。

PPP條例作為“全面深化改革急需的項目”，在去年被列入國務(wù)院2017年立法工作計劃。2017年3月20日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2017年立法工作計劃》，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目引入社會資本（PPP）條例作為“全面深化改革急需的項目”列入，條例由原國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草。

業(yè)內(nèi)人士對此分析認為，PPP模式在我國推廣30余年，盡管政府主管部門相繼出臺了一些部門規(guī)章，但由于政策的不盡完善以及立法不及時，一定程度上影響了我國PPP模式的推廣。目前PPP的發(fā)展亟需進一步加以規(guī)范和調(diào)整，從PPP條例今年被列入國務(wù)院立法計劃來看，社會各界對這個條例的出臺依然充滿期待。

規(guī)范PPP依然是政府的政策選項

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，PPP模式可以有效地促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是在我國的城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著非常重要的作用，對促進經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平具有非常重要的意義。由于基礎(chǔ)設(shè)施和PPP模式的特點，以及我國過去二三十年P(guān)PP實踐所積累的經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，要保證PPP模式的成功應(yīng)用，保證PPP項目的良性和可持續(xù)性發(fā)展，構(gòu)建國家層面的法律和制度體系迫在眉睫。

“畢竟PPP涉及很多政府部門，不是任何單一部門能夠搞定的。而今立法也是跨部門的，PPP條例列入國務(wù)院2018年立法計劃是眾望所歸，也更加有利于協(xié)調(diào)和推進PPP行業(yè)的發(fā)展。”王守清分析說，由于PPP很復(fù)雜，短時間內(nèi)想立一個好法很難，只有先出來條例，以后逐步完善，再上升為法。

自2014年以來，我國PPP模式大規(guī)模推廣應(yīng)用取得了可喜的成就。但與此同時，也產(chǎn)生了一些問題。目前PPP正進入規(guī)范化發(fā)展的新階段，在這個階段里，更需要有一部條例來規(guī)范行業(yè)的發(fā)展。

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時指出，每年年初國務(wù)院都會制定一個當年的立法計劃，所以“這次的列入并不是重新啟動立法的意思”。PPP條例的起草此前就已經(jīng)納入原國務(wù)院法制辦的工作，自然而然地就會列入今年國務(wù)院的立法工作計劃，這是一種例行的工作。從邏輯上講，現(xiàn)在社會各界對PPP立法確實是高度關(guān)注。2016年和2017年，PPP行業(yè)人士也都進行了各種研究并提出了不同的觀點，希望PPP立法能夠取得實質(zhì)性的進展。

大岳咨詢董事長金永祥對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者說：“一定意義上，政府推動PPP立法工作，未來PPP有法可依，將會越來越規(guī)范，這與2017年11月份以來全國范圍內(nèi)的PPP整改工作目標是一致的。”2017年底以來，地方政府、社會資本和金融機構(gòu)都放慢了PPP節(jié)奏，有的甚至停下來觀望或者轉(zhuǎn)向BT等方式，現(xiàn)在看來還是應(yīng)該重新回到PPP軌道上來。實際上，2017年底財政部、國資委和中國人民銀行等推出的PPP相關(guān)整改政策引起PPP從業(yè)者擔心以后，有關(guān)政府部門并未進行政策加碼，而是在政策執(zhí)行力度方面“手下留情”，并且進行了深入補充調(diào)研。

“這本身就說明，2017年底政府的政策目標并不是要停止PPP工作，而是在探索如何防范PPP可能帶來的一些風險。”金永祥分析說。

“PPP條例列入今年立法工作計劃，讓業(yè)界重拾對PPP信心。”濟邦咨詢董事長張燎分析指出，2017年7月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），曾掀起討論熱潮，但后來條例立法推進放緩，暫無進一步消息，2017年11月以后接連推出治理整頓、規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件，業(yè)界感覺寒意連連。因此，現(xiàn)在公布PPP條例立法的年度工作計劃，對業(yè)界來說是一針“強心劑”。

著重解決與其他部門法的沖突協(xié)調(diào)問題

PPP在實施過程中也暴露出與現(xiàn)有的法律法規(guī)存在很多矛盾，如何加以協(xié)調(diào)是各方關(guān)注的重點。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，PPP上位法的缺乏是PPP行業(yè)未來發(fā)展的重大隱患，立法的急迫性確實刻不容緩。

張燎告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，此前由于PPP相關(guān)上位法缺位，相關(guān)部門對PPP的管理權(quán)責邊界不夠清晰，業(yè)界參與方對PPP的理解五花八門，到了誰也說服不了誰的地步，更有渾水摸魚者利用PPP實現(xiàn)違規(guī)融資、違規(guī)交易合法化等目的，嚴重阻礙了PPP的健康發(fā)展。

“如果沒有PPP上位法，有些地方竟然連PPP的具體運作方式包括BOT、BOOT、TOT的內(nèi)涵理解都各不相同，這怎么可能發(fā)展得好呢。”張燎表示，這次PPP立法要著重要解決PPP特殊法與其它部門法的沖突協(xié)調(diào)問題，包括PPP模式準確定義、社會資本范圍界定、監(jiān)管部門職責分工、招標采購程序的適用和特殊處理、PPP合同定性等。上述都是PPP實際操作中遇到的基礎(chǔ)層面的重大問題，其他多數(shù)問題都是這些未明確的事務(wù)衍生所引發(fā)的次要問題。

“其實，總結(jié)過去PPP行業(yè)出現(xiàn)的問題，不在于有沒有法，而是對PPP的理解和對政策的執(zhí)行情況是怎樣的。”在王守清看來，關(guān)鍵還是在于對PPP政策的執(zhí)行，過去幾年有那么多PPP政策，出現(xiàn)了問題的關(guān)鍵是執(zhí)行出了偏差，國際上PPP做得好的，也不是都有PPP法的。如果說立法缺失有大的障礙，可能還是在土地、稅收、爭議解決、招投標等已有法條但是沒有考慮到PPP的特點，還存在有不適應(yīng)的地方。

北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅表示，此次PPP列入國務(wù)院立法計劃，立法還需要解決好以下兩方面的問題：一是明確PPP的概念及適用范圍，彌合業(yè)內(nèi)的重要理論分歧；二是彌合部門分歧，化解相關(guān)法律及政策沖突，或為此留出必要的接口，留待后續(xù)體系性立法加以解決。

在PPP實操問題上，劉世堅也表達了自己的觀點，“希望PPP條例的制定應(yīng)該建立在對PPP實操問題全面研究的基礎(chǔ)之上。但是從頂層設(shè)計的角度，不主張PPP條例過于具體入微地去解決實操問題，而是應(yīng)該追根溯源致力于厘清一些主要實操問題發(fā)生的原因，并為此設(shè)立相應(yīng)的機制，預(yù)防問題的重復(fù)發(fā)生。實際上，此類實操問題主要來源于PPP模式本身與國內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策之間的沖突。”

亟需給民企營造更廣泛參與的空間

自從PPP模式引進我國以來，央企、地方國企和上市公司一直是參與PPP項目的主角。伴隨著PPP項目的不斷推出，民營企業(yè)逐步參與到PPP項目中，這給PPP帶來了更多的新氣象，形成了更廣泛的社會資本方參與PPP項目的新格局。