解碼中央環(huán)保督察

環(huán)保，是近幾年的熱詞。這其中，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組，無疑最受關(guān)注。“開展中央環(huán)保督察，嚴肅查處違法案件”被寫入了2018年的《政府工作報告》。

自2015年12月啟動河北省環(huán)保督察試點以來，中央環(huán)保督察組在2016年7月和11月、2017年4月和8月，分四批對另外30個省(區(qū)、市)開展督察，實現(xiàn)了全國31個省(區(qū)、市)的督察全覆蓋。

首輪中央環(huán)保督察累計立案處罰2.9萬家企業(yè)，罰款約14.3億元;立案偵查1518件，拘留1527人;約談黨政領(lǐng)導干部18448人，問責18199人。

過去，環(huán)保部也會牽頭進行環(huán)保監(jiān)察，但是監(jiān)察對象通常是企業(yè)，解決的問題較為局部。2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》(下稱《督察方案》)，把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象。

2017年12 月 24 日，浙江省杭州市，中央第二環(huán)境保護督察組向浙江省移交生態(tài)環(huán)境問題材料。圖/ 視覺中國

督察工作將以中央環(huán)境保護督察組的形式開展，督察對象是省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門，并下沉至部分地市級黨委政府部門。環(huán)保督察強調(diào)“黨政同責”“一崗雙責”，意味著地方黨委與政府一道接受監(jiān)督，督察結(jié)果作為領(lǐng)導干部考核評價任免的重要依據(jù)。

評論認為，中央環(huán)保督察將中國傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式，由查企為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎秸橹鳎蔀橐豁椫卮笞兏铩?

中央環(huán)保督察啟動兩年多以來，各省(區(qū)、市)出臺或修訂生態(tài)環(huán)境保護政策法規(guī)、制度標準等240多項，其中山東、海南、四川、西藏等地印發(fā)文件，將環(huán)境保護納入干部履職盡責考核評價范疇。進行過督察的這31個省份，均出臺了環(huán)境保護職責分工文件、環(huán)境保護督察方案，以及黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施辦法。

2018年，第二輪次的中央環(huán)保督察即將展開。根據(jù)初步規(guī)劃，第一輪督察問題的“回頭看”將成為2018年的首要工作。另外，還將指導地方建立省級環(huán)保督察體系，實現(xiàn)國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體制機制，發(fā)揮督察聯(lián)動效應(yīng)，形成環(huán)保督察的長效機制，維持環(huán)保高壓態(tài)勢。

從查企到督政

2017年8月，第四批中央環(huán)保督察啟動，八個中央環(huán)境保護督察組分別負責對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)開展督察進駐工作。

與過去一樣，在啟動之前，媒體公布了該批次督察的八個小組組長、副組長名單，以及舉報電話。

這八個組長分別是焦煥成、吳新雄、馬中平、賈治邦、朱之鑫、蔣巨峰、楊松、李家祥。他們均在全國人大或全國政協(xié)任職，均為省部級官員。據(jù)了解，中央環(huán)保督察組的組長一般都滿足以上兩點條件，另外，官員自身必須經(jīng)驗豐富、理論水平高。

而這四批、31個組的副組長，均由環(huán)保部的在職副部長擔任。據(jù)了解，這同樣是中央環(huán)保督察的相關(guān)規(guī)定。

一般而言，每個中央環(huán)保督察組通常有30人左右。除了組長、副組長外，組員基本都來自相應(yīng)的片區(qū)。

作為環(huán)保部的事業(yè)單位，華東、華南、西北、西南、東北、華北這六大督查中心先后成立，中心主要承擔加強環(huán)境保護監(jiān)督執(zhí)法、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件、協(xié)調(diào)跨省界污染糾紛等職能。

2017年，六個督查中心改名為督察局，由事業(yè)單位變更為環(huán)保部的派出機構(gòu)。機構(gòu)職能中，新增了“承擔中央環(huán)保督察有關(guān)工作”的職能。

一般來說，不同中央環(huán)保督察組的組員，就按照所督察省份所屬片區(qū)，由該片區(qū)的環(huán)保部督察局的工作人員組成。人手不夠的時候，也會從環(huán)保部以及其他片區(qū)督察局抽調(diào)人手。

除此之外，人員構(gòu)成中還有一名總協(xié)調(diào)員。通常來說，該協(xié)調(diào)員一般由督察省份所屬的環(huán)保部督察局的相關(guān)領(lǐng)導擔任。

督察組進駐后，通常進行為期一個月的中央環(huán)保督察。全國政協(xié)委員、重慶市環(huán)保局副局長余國東告訴《中國新聞周刊》，2016年，中央第五環(huán)保督察組在重慶進駐的30天期間，一直沒有休息，包括雙休日。

外界認為，中央環(huán)保督察，實現(xiàn)了從查企到督政的轉(zhuǎn)變，有利于落實“黨政同責”“一崗雙責”的要求。中央環(huán)保督察的過程，也確實與督政密切相關(guān)。

國家環(huán)境保護督察辦公室副主任劉長根曾在接受媒體采訪時，將中央環(huán)保督察的步驟總結(jié)為三個階段。

第一個階段是省級層面督察，大概有十天時間。省級層面督察主要是通過與省級領(lǐng)導還有省級有關(guān)部門主要領(lǐng)導開展個別談話，調(diào)閱省級黨委政府和有關(guān)部門的資料，走訪主要承擔環(huán)保職責的有關(guān)部門，同時受理信訪舉報等等。通過這些方式，把握全省環(huán)保工作的整體情況，聚焦突出問題，為下一步督察奠定基礎(chǔ)。

在河北省進行督察時，督察組一共與26位省級領(lǐng)導做了個別談話，包括省委書記、省長，近期退出領(lǐng)導崗位的一些省級領(lǐng)導，也包括省高法、高檢的主要領(lǐng)導。督察組對談話作了設(shè)計，每個問題都具有很強的針對性。

問題包括：你認為你省突出的環(huán)境問題主要有哪些，你認為你們哪個地方的環(huán)境問題最突出，責任沒有到位等等。“有些相關(guān)部門領(lǐng)導的談話還有針對性的追問，比如工信部門，涉及一些淘汰落后產(chǎn)能的情況可能會有追問。”

重慶市環(huán)保局副局長余國東告訴《中國新聞周刊》，督察組對重慶市四套班子的領(lǐng)導、相關(guān)部門的一把手均進行了談話，了解與環(huán)保相關(guān)的政策制定情況、履職落實情況等。“如果在督察過程中發(fā)現(xiàn)了問題，還會回過頭再找這個人談話，總之是深入調(diào)研。”

第二個階段是下沉地市督察。下沉督察是針對督察準備和省級層面督察梳理出來的問題線索，下沉到部分地市進行調(diào)查取證核實。主要看這些問題是不是真的，責任在哪個方面。時間也是十天左右。

問題線索大概有百余個，除了省級層面督察梳理出來的之外，還有針對督察準備的。這些事先準備的問題，大多來自于督察局對所轄省份環(huán)境問題的日常了解，也有一些來自于過去環(huán)保部收到的信訪舉報線索。

余國東介紹，督察局掌握的線索往往是獨立的，即便不在中央環(huán)保督察期間，督察局也經(jīng)常會不通過省級環(huán)保部門，而是直接去地市，就相關(guān)線索進行調(diào)查。

據(jù)劉長根告訴媒體，在中央環(huán)保督察組進駐之前，相關(guān)人員會通過明察暗訪，摸情況、找線索，形成問題清單和進駐手冊。

除了這些線索之外，督察期間，各督察組都設(shè)立專門值班電話和郵政信箱，受理被督察省份環(huán)保方面來信和來電舉報，這些問題多數(shù)都交給該省環(huán)保部門進行解決。

余國東介紹，通常來說，來信來電舉報都會在當天由督察組轉(zhuǎn)交給地方，地方環(huán)保部門也會按照問題涉及的地方或部門，當天交辦，在規(guī)定時間內(nèi)辦結(jié)。無論是問題本身，還是處理結(jié)果，均要進行公示。如果中央環(huán)保督察組已經(jīng)結(jié)束該省的督察，在結(jié)束之后的一周時間之內(nèi)，所有來信來電舉報問題必須進行辦理意見反饋。

據(jù)了解，已經(jīng)結(jié)束的四批全覆蓋中央環(huán)保督察過程中，一共受理了群眾舉報13.5萬件，除去一部分重復案件，經(jīng)過合并后，向地方交辦10.4萬件，截至2017年10月，已經(jīng)有10.2萬件得到辦結(jié)，當時的辦結(jié)率超過98%。這其中約有8萬件涉及垃圾、油煙、惡臭、噪聲、企業(yè)污染以及黑臭水體問題。

全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈告訴《中國新聞周刊》，為了了解這些問題產(chǎn)生的深層次原因，湖南省紀委牽頭組織了六個小組，在中央環(huán)保督察組進駐期間，負責對不同群眾反映環(huán)境問題背后涉及黨委政府及有關(guān)部門責任的調(diào)查問責。

1月19日，海南省三亞市小洲島項目工地正在進行生態(tài)復綠。圖/ 中新

問責

督察的第三個階段，是梳理分析歸檔。劉長根說，一方面是對前兩個階段的工作進行梳理，形成一些基本的觀點和報告框架，同時根據(jù)需要，還可能對未下沉地市的突出問題進行取證，開展針對性的補充督察。另外，對在工作中涉及的文件材料進行歸檔，該歸還的歸還，該帶走的帶走。

通常來說，中央環(huán)保督察組會在幾個月之后向督察省份進行意見反饋。廣東省和重慶市的中央環(huán)保督察均在2016年11月至12月間進行，反饋意見均在次年4月收到。湖南省的中央環(huán)保督察在2017年4月至5月間進行，反饋意見在當年7月收到。

劉長根提到，督察報告以梳理問題和生態(tài)環(huán)境損害責任追究案件為重點，每個督察報告總體上70%的篇幅講問題，20%的篇幅談成績，10%的篇幅提建議。

目前，各省收到的督察報告均已公開。這些督察報告中不乏犀利的言辭。比如，中央第四環(huán)保督察組向海南省反饋督察情況時指出，海南的“一些地方和部門對全省得天獨厚的生態(tài)環(huán)境沾沾自喜，盲目自滿，認為自然環(huán)境好就是工作做得好。一些市縣重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，熱衷于搞‘短平快’的速效政績工程，財政過分依賴房地產(chǎn)”。

環(huán)保部在記者會上介紹，四批次的環(huán)保督察，發(fā)現(xiàn)了各省(區(qū)、市)在環(huán)保方面存在的六個方面共性問題。一是一些地區(qū)大氣和水環(huán)境問題突出;二是環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后;三是一些自然保護區(qū)違規(guī)審批、違規(guī)建設(shè);四是水資源過度開發(fā);五是工業(yè)污染問題仍然較為突出;六是農(nóng)村環(huán)境問題比較突出。“這些問題與我國發(fā)展階段有關(guān)，也與地方黨委政府不重視、不作為、不擔當有很大關(guān)系。”

根據(jù)規(guī)定，各省在收到反饋意見之后，研究制定整改方案，在30個工作日內(nèi)報送國務(wù)院。整改方案和整改落實情況均要及時向社會公開。

其后，各省將督察組指出的問題逐條細化，詳細列出整改措施、期限及目標，也規(guī)定了整改領(lǐng)導小組的成員和負責人。劉長根介紹，有約一半的省份由黨政主要領(lǐng)導共同擔任整改領(lǐng)導小組組長，其余均由黨委或政府主要領(lǐng)導擔任組長。

各級有關(guān)部門也隨即制定了具體整改方案，黨政主要領(lǐng)導為第一責任人。這些整改方案報省里備案，作為整改銷號和調(diào)度考評依據(jù)。為了監(jiān)督整改進度，湖南省實行一月一調(diào)度、一督辦、一通報，兩月一推進，三月一評議，對整改推進不力、整改工作落實不到位、進度明顯滯后、問題仍然突出的，視情采取曝光、通報、約談、問責、掛牌督辦、區(qū)域限批等措施。

根據(jù)各省的整改方案，國家環(huán)境保護督察辦公室對其整改進度進行后續(xù)監(jiān)督。

除了相關(guān)問題的整改，中央環(huán)保督察之所以被稱作“環(huán)保欽差”，一個很重要的原因在于，督察組會對相關(guān)人員提出追究問責。湖南省收到的督察反饋，也包括督察組梳理的生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題清單。

“中央環(huán)保督察是綜合性的督察，是‘大環(huán)保’的概念，所以不管是環(huán)保部門，還是其他部門，只要失職失責，都要進行問責。”劉長根說，問責范圍不僅涵蓋環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部人士，還包括地方黨政、國有企業(yè)、基層社區(qū)、國土、林業(yè)、水利、住建、農(nóng)業(yè)、城管、安監(jiān)、工信、交通、公安、發(fā)改、旅游等各個與環(huán)保相關(guān)的部門。

問責，毫無疑問會起到震懾作用。數(shù)據(jù)表明，首輪中央環(huán)保督察累計立案處罰2.9萬家企業(yè)，罰款約14.3億元;立案偵查1518件，拘留1527人;約談黨政領(lǐng)導干部18448人，問責18199人。

根據(jù)中央的部署，2018年，將指導地方建立省級環(huán)保督察體系，實現(xiàn)國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體制機制，發(fā)揮督察聯(lián)動效應(yīng)，形成環(huán)保督察的長效機制，維持環(huán)保高壓態(tài)勢。

這也與省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有關(guān)。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，意見中提出，試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。

社會環(huán)保體系仍待建立

目前的環(huán)保督察已經(jīng)形成了高壓化、常態(tài)化趨勢，不過，這其中仍有一些問題存在。為此，民進中央專門就進一步加強和完善中央環(huán)保督察提出了黨派提案。

全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈在談到這一提案時指出，正如民進中央黨派提案所提，中央環(huán)保督察的人員構(gòu)成，除了組長之外，其他人員均來自環(huán)保系統(tǒng)，這容易給其他部門造成中央環(huán)保督察仍然是環(huán)保部門督察的錯覺，或者至少只能算中央領(lǐng)導下的環(huán)保督察。

“我們在配合中央環(huán)保督察時，有的其他部門的領(lǐng)導就跟我說，這是在為我們環(huán)保部門做事。中央環(huán)保督察是黨中央、國務(wù)院對省級黨委政府的督察，而不是環(huán)保部對省級黨委政府的督察。但由于組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，有些人會有這樣的誤解。”

而因此也引發(fā)了第二個問題。潘碧靈認為，雖然目前強調(diào)一崗雙責，但發(fā)改委、住建部、農(nóng)業(yè)部、水利部等相關(guān)部委并沒有參與督察、督辦，地方相關(guān)部門的責任意識和壓力傳導就不夠。

另外，潘碧靈提出，目前，雖然不少省份都將環(huán)境保護納入干部履職盡責考核評價范疇，進行過督察的31個省份均出臺了黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施辦法，但這些考評體系目前作用發(fā)揮還有限。

“有的干部可能會覺得，這點影響問題不大，只是考核適當扣點分，并不是一票否決，真正對領(lǐng)導干部的使用產(chǎn)生影響的情況還是比較少。說到底，這種問責還未產(chǎn)生普遍的切膚之痛。”

除此之外，另有一位不愿具名、曾參與過中央環(huán)保督察的全國政協(xié)委員提出，更重要的問題在于，環(huán)境問題如何能從根本上得以解決。

目前，對于環(huán)保問題，各級黨政領(lǐng)導的重視程度、推進力度以及產(chǎn)生效果均是空前的，但如何將成果進行鞏固，進行長期的、制度化的落實，是一個難題。

潘碧靈認為，現(xiàn)在有一種新的形式主義，以文件貫徹文件，以會議貫徹會議。“百姓投訴的問題，一個星期、半個月就可以解決。但這種解決是短期的。環(huán)境污染治理不是光靠落實責任就能夠解決的，長期來看，必須依靠資金和項目治理。這需要政府加大投入，但光靠政府是不夠的，還需要企業(yè)乃至全社會都參與進來。”

目前，基層的環(huán)境治理資金壓力很大。“很多地方，基本民生能保障就很不錯了，沒有余錢搞環(huán)保。光靠層層落實責任、層層傳達壓力是不夠的。”他提出，政府對于環(huán)保方面的資金投入還應(yīng)該繼續(xù)加大比重。

余國東也表示，因為環(huán)境污染問題，許多地方面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這需要政府各部門共同配合，引導該地區(qū)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，在資金上給予補助，政策上給予支持，甚至為地方協(xié)調(diào)、牽線搭橋。

另外，潘碧靈還指出，造成環(huán)境污染的，不僅僅是企業(yè)，還包括每一個個體。比如開車、吃燒烤、燃放鞭炮煙花，甚至日常生活，都有可能造成廢氣、廢水的排放。

但有環(huán)保人士指出，對百姓來說，新樓盤旁邊要有好的學校、公立醫(yī)院，卻不能有垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施。樓盤進行售賣時，不敢宣傳周圍有這樣的設(shè)施。建造時，百姓進行投訴，或者直接要求停工。中國這方面的設(shè)施確實存在很大的缺口。

可以說，全社會系統(tǒng)的環(huán)保體系尚未完全建立。潘碧靈認為，中國必須要在體制機制、資金投入等方面有較大的改變，環(huán)境質(zhì)量的改善才能取得明顯成效。