由于PPP模式下的項目普遍參與方眾多、運營較為復雜，不確定性因素的存在使該類項目的風險難以完全規避，在實際應用中會產生很多問題與障礙。

為了更好地規避項目風險，筆者搜集國內外的一些出現問題甚至失敗的PPP模式典型案例，對這些典型案例進行整理，從中總結分析探究項目問題的原因所在，并針對這些因素提出相應的對策建議。

一、國內外PPP案例情況

PPP項目設計范圍廣，多應用于市政建設、民生供給等領域，本文選取了自20世紀80年代以來的17個典型案例，為了更好的分析項目風險，將選取的典型案例劃分四類：道路PPP項目、供電PPP項目、供水PPP項目以及環保項目，這四類項目基本涵蓋了目前PPP項目實施的主流方面。其基本情況如表1所示。

表 1 國內外PPP失敗案例基本情況

二、導致項目失敗的主要風險

在對所選案例進行風險匯總分析之后，表2列出了國內外PPP項目失敗的主要風險因素。

表 2 國內外PPP失敗案例的主要風險因素

從上表可以看出造成國內外PPP項目失敗的主要風險有以下幾點:

(一)收益不足風險

收益不足風險是指項目運營后的收益不能夠收回投資或達到其預期收益而產生的風險。

從上表可看出，該風險多發于道路類PPP項目，此類PPP項目多靠車輛通行費獲得收益，但是在運營中常常會出現預測失誤，流量低于預期、競爭性項目增多等問題使項目收益低于預期水平，從而發生收益不足風險。以杭州灣跨海大橋項目為例，該項目由浙江省政府和浙江民營企業合作，投資建設連接嘉興與寧波的一座跨海大橋，該項目共17家民營企業參股，是國內第一個以地方民營企業為主體、投資超百億的國家特大型交通基礎設施項目，收費年限為30年。杭州灣跨海大橋自2003年開始建設，2008年通車，造價多達200億元。通車以來，項目資金緊張，從《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》來看，當時預測2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預期少了30%以上。2012年全年，大橋的實際車流量增加到1252.44萬輛，仍然不及報告預計的2008年通車當年車流量1415.2萬輛。以2013年數據為例，該橋年通行費收入僅為6.43億元，通行費作為唯一的收入來源，以30年收費期限計算，該項目本金很可能無法收回，而且周邊的嘉紹大橋、杭州灣第三跨海工程錢江通道等項目的建成通車會進一步分散大橋的車流量，使項目的現金流逐年遞減。項目面臨較大的收益不足風險，可能導致項目的提前回收。

(二)收費變更風險

收費變更風險是指由PPP產品或服務的收費價格制定不科學、收費調整機制不靈活、政策變更等原因引發的風險。在公共產品的供給領域中發生較多，主要是由于此類項目與人民生活息息相關，公共產品性質為較低價格提供較多數量、較廣受眾的產品，但私營資本以盈利為目的，很難平衡政府與私營部門的利益，所以容易發生收費變更風險。以中華發電廠項目為例，1997年，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同投資168億元人民幣成立了中華發電有限公司，由該公司向山東電力集團公司經營的山東電網銷售電力。該項目于1998年開始運營，裝機規模300萬kW，合作經營期為20年，期滿后電廠資產全部歸中方所有。在項目談判期間，中華發電有限公司與山東電網簽署了《運營購電協議》，約定了每年的最低售電量為5500h，電價為0.41元/(kW˙h)，以保障項目收益。然而由于電力體制改革和市場需求變化，電價2002年由0.41元/(kW˙h)調整至0.32元/(kW˙h)，收費的調整，使項目收益銳減，從而無法滿足項目正常運營的要求。

(三)政府風險

PPP項目的政府風險是由于政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項目推進過程中受到的阻力或障礙，主要包括政府的信用風險、決策失誤風險和政策變更風險。

1.政府信用風險

政府信用風險是指政府不履行或違反合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。由于項目參與方性質的特殊性，所有PPP類項目都會面對這一風險。以印度大博電廠項目為例，1995年，該項目與國營的馬邦電力局(MSEB)簽訂了售電協議，并由印度中央政府對該協議提供反擔保，且雙方約定在售電協議不中止的情況下也可以啟動這一擔保程序。20世紀末，由于印度經濟形勢下滑，馬邦政府無力支付高額的電力費用，電費支付糾紛由此產生，同時，項目公司要求印度中央政府兌現反擔保，卻遭到了印度中央政府的拒絕，導致項目陷于停頓狀態。

2.決策失誤風險

決策失誤風險是指由于政府的決策程序不規范、缺乏PPP項目的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤。這一風險集中于對公共產品的供給領域，如表2可見的供水和供電PPP項目。以廉江中法供水廠項目為例，該項目是廉江1997年的一項招商引資項目，由中法水務和廉江自來水公司投資1669萬美元的塘山水廠進行生產，在雙方簽訂的合約中規定，自來水公司每天須從塘山水廠購買6萬t自來水，水價為1.15元/t，且塘山水廠建成投產后，廉江不得再建其他水廠。1999年項目建成，但是依據當時的市場情況，廉江每天用水量僅為3萬t左右，與合同約定的6萬t相差一倍，廉江自來水廠若按合同約定量購買自來水，其利益便會受損。為解決問題，廉江自來水廠與中法水務基于水廠造價、水量、水價、合同等問題在8年內進行了多達30余次談判卻仍然沒有解決問題，這是政府在合同制定時決策不科學而引發的項目風險，最終項目以廉江市自來水公司出資4500萬元收購塘山水廠而告終。

3.政策變更風險

政策變更風險是指由于頒布、修改、廢除一些政策而導致項目的合法性、市場需求、產品與服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而給項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目中止或失敗的風險。

發生這一風險的有上海大場水廠、北京第十水廠、長春匯津污水處理項目和杭州灣跨海大橋。以長春匯津污水處理項目為例，該項目由長春市排水公司與香港匯津公司合資建立的匯津污水處理有限公司運營，合同期限為20年。為更好地運營項目，2000年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，規定了項目的運營模式與各方參與者的權利與義務，其中說明了由排水公司向長春匯津公司支付污水處理費，這一文件是該項目運行的基礎性文件。2000年年底項目投產并正常運行，2003年2月，政府以該文件違反了國務院關于“固定回報”的規定為由廢止了《專營辦法》，這項政策變更相當于摧毀了項目的運營基礎，排水公司從2003年3月起停止向長春匯津公司付費，使得匯津公司的累計損失達人民幣9700萬元。為解決這一問題，匯津公司于2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而法院宣判廢除《專營辦法》屬于依法行政，最終長春市政府將長春匯津污水處理項目回購，這是一個明顯的因政策變更而導致項目回購的事件。

4.審批延誤風險

審批延誤風險主要指由于政府原因對項目的審批程序過于復雜，花費時間過長或成本過高，且批準之后，對項目的性質和規模進行必要的商業調整非常困難，給項目正常運作帶來威脅的一種風險。這種風險主要在道路及供水類PPP項目中較為明顯，發生這一風險的有英法海峽隧道、泉州刺桐大橋、上海大場水廠及北京第十水廠項目。以英法海峽隧道為例，在項目建設期間，由于英法政府不斷要求增加安保措施，使項目工期一延再延，且當項目完工時，又遲遲不發放歐洲隧道公司的營運許可證書，項目無法開始運營，加之項目前期成本投入較大，使得項目的現金流量受到影響，且英法海峽隧道在之后的運營中出現了項目唯一性風險，進一步導致項目收益不足，最終項目公司破產，以2007年債務重組而告一段落。

(四)項目唯一性風險

項目唯一性是指其獨特性，當政府或其他投資人在項目附近新建或改建其他項目，與項目形成實質性的商業競爭時，項目便喪失其獨特性從而產生了項目唯一性風險。

項目唯一性風險一旦發生，便會使其預期收益減少，影響項目的正常運營。項目唯一性風險在道路類PPP項目中發生得較為頻繁，英法海峽隧道、加州91號快速路、杭州灣跨海大橋、泉州刺桐大橋項目和北京京通公路都出現了項目唯一性風險，并導致了市場收益不足。以美國加州91號快速路為例，1990年12月，加州政府與私營合作方(California Private Transportation Company，CPTC )簽訂了“加州91號快速路”項目特許經營合同，合同包含了一項非競爭性條款:政府承諾在2030年之前不在該項目1.5英里范圍內新建、升級或者拓寬其他具有競爭性的道路，并規定項目建成之后CPTC將獲得35年的運營權與收益權。1995年12年，項目以1.3億美金的造價建成并投入使用，但是在九十年代末，由于當地經濟快速發展，交通流量劇增，政府迫于民眾壓力與媒體輿論，在1999年1月違約宣布新建車道以緩解交通壓力，政府方違約使項目出現唯一性風險，最終政府于2002年以2.1億美元回購了加州91號快速路。

(五)公眾反對風險

公眾反對風險主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起民眾不滿甚至反對項目建設而造成的風險。多發生在與公眾利益密切相關的項目中，尤其是環保項目。

例如天津市雙港垃圾焚燒發電廠項目，該項目位于天津津南經濟技術開發區東側，由天津泰達環保有限公司建設運營，秉承環保理念，對垃圾進行再利用。垃圾焚燒發電后，廢渣用來制磚，余熱可用于取暖，但是由于垃圾滲瀝液滲漏發出難聞的異味，又因垃圾焚燒而產生的有致癌因素的二惡英氣體給附近居民帶來了恐慌，影響了人們的日常生活及學校的正常教學，因此投訴與群體事件不斷，目前政府對該事件正在處理之中。

三、PPP項目風險原因分析

PPP項目的建設是全壽命周期的建設，環環相扣，任何一個環節的疏漏，建設過程中的突發意外因素、運營過程的預期偏差都會對項目帶來風險。對目前失敗的PPP案例進行歸類，總結以下三個方面原因

(一)項目建設周期長，運營模式復雜

PPP項目的采用多見于市政民生等基礎設施建設，而此類項目的生命周期較長，建成后運營模式比較復雜，使得項目容易受到較多的不確定因素的影響。這些不確定因素可以分為宏觀與微觀兩個層面，宏觀層面是指與國家宏觀環境相關的政治、經濟、法律等方面的因素，微觀的不確定性指與項目效益相關的投資、市場情況、成本、收益等因素，在項目壽命期內，這些不確定因素廣泛存在，很可能使項目運營的實際情況與預期效果產生偏差，從而導致項目面臨著市場風險、政府風險、收益不足等各種潛在風險。

(二)風險分擔與調節機制不靈活

風險分擔是指將PPP項目中的各種風險要素以某種形式在項目參與者之間進行分配。PPP項目中以政府和私營資本為主的參與方眾多，項目持續時間長，無論政府還是私營資本都不愿獨立承擔風險，尤其PPP項目的薄利性使得私營部門對風險態度慎之又慎，而如政府承擔較大風險又失去了PPP項目的意義。所以PPP項目在合同制定時需要依據各方風險規避和承擔能力，設置靈活的風險分擔與調節機制。

(三)PPP上位法不完善

PPP項目仍處於不斷研究探索階段，相關法律法規的制度不完善，缺乏國家層面的法律制度作為保護，僅有地方規章或其他規范性文件來支持，缺少對政府方違約的約束機制，政策變動較為頻繁，打擊了私營資本的積極性，也使得各參與方增加額外政策風險，不利于PPP模式的發展。

四、對策建議

(一)搭建PPP項目統一管理平臺，實施項目分類監管

由于PPP項目的周期長、不確定性高、運營復雜等特點，應搭建PPP項目的統一管理平臺，對所有PPP項目按照項目性質、周期、所涉參與方進行分類管理，實現共性風險與特性風險分離。引進人才隊伍針對不同類項目有效的識別風險，規避風險。

 

(二)設置風險分擔及靈活變更機制

風險分擔是否合理，關系PPP項目進展順利與否。應設置合理的風險分擔與靈活調節機制，堅持“誰有能力誰承擔，誰能控制誰承擔”的原則，根據參與方性質與實力，制定相應風險分擔職責，完善風險分擔流程，提高風險預判能力。對項目進程中存在的風險早發現，早解決。

(三)盡快完善相關法律法規制度

PPP項目在沒有完整的法律法規支持下，推進將會相當緩慢，上位法的缺失使得PPP項目只能按照已有的政策去推進，而一旦出現政策變更，甚至出現法律變更，PPP項目將會陷入停滯甚至失敗。同時私營部門在遭遇政府換屆的情況也無所適從，政策的延續性存疑。對于法律風險，應自上而下健全相關法律法規制度：首先，政府應盡早建立完善相關法律法規及規章制度，明確PPP項目流程與權責關系;其次制定政府責任追究制，定政府責任追究制度，對政府行為進行規范性約束，降低政府違約的概率，提高政府的責任意識，創造良好的投融資環境。

五、結語

PPP模式是政府進行城市基礎建設的一項創新性的融資方式，參與方眾多、項目的復雜性、運營風險的多樣性都使得PPP模式在實際應用中面臨較大問題。因此，需要健全法律法規，搭建統一管理平臺，完善風險分擔制度，提高風險識別技術，加強風險抵抗能力，積極促進PPP模式的發展，為我國城鎮化進程增添持久動力。