在日前召開的2017年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上，中國氣候變化事務(wù)特別代表、全國政協(xié)人口環(huán)境資源委員會副主任解振華表示，當前應(yīng)加快推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的大部制改革，理順部門關(guān)系。組建跨行政區(qū)域、流域管理機構(gòu)，進一步理順中央地方關(guān)系。同時更多地采用市場激勵手段，合理區(qū)分政府和市場的界限邊界。

解振華建議：

在中央層面組建自然資源資產(chǎn)管理部門，負責具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)營性自然資源所有權(quán)管理;

組建資源環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管部門，負責公益性自然資源、污染控制和生態(tài)保護的統(tǒng)一監(jiān)管;

組建國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估機構(gòu)，該機構(gòu)實行全面垂直管理，直接向國務(wù)院負責。

中國氣候變化事務(wù)特別代表、全國政協(xié)人口環(huán)境資源委員會副主任解振華。攝影/章軻

在2017年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上，解振華說，目前，環(huán)境保護“體制運行中一些深層次的問題與矛盾依然存在，制度建設(shè)的系統(tǒng)性和完整性問題比較突出，在很大程度上制約了生態(tài)文明治理體系的效力發(fā)揮，難以支撐生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善和生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好文明發(fā)展道路的可持續(xù)目標的實現(xiàn)。”

他說，由于面臨三個方面的體制性、結(jié)構(gòu)性問題，環(huán)境保護難以取得顯著進展和效果：

一是發(fā)展階段問題，即持續(xù)、快速的經(jīng)濟增長，加之發(fā)展方式粗放，使得資源能源消耗長期處于高位，相應(yīng)帶來一系列伴生的環(huán)境污染生態(tài)破壞問題;二是經(jīng)濟體制改革問題，即政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革不到位，偏重GDP的黨政干部考核導(dǎo)致政府過度追求經(jīng)濟增速，放松環(huán)保要求;三是環(huán)境管理體制機制自身與時俱進不夠、存在一系列缺陷。

解振華分析說，我國生態(tài)文明治理體系改革的頂層設(shè)計還有提升空間，而目前部分改革內(nèi)容存在一定交叉重復(fù)。比如，環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革與新環(huán)保法強調(diào)的“地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責”存在一定沖突;按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)與河長制，以及現(xiàn)行的流域機構(gòu)的關(guān)系尚未理順。

此外，部門職能交叉依舊嚴重，改革任務(wù)的部門間協(xié)調(diào)難度較大。解振華說，由于缺乏跨部門協(xié)作的長效機制等原因，由“某部門牽頭、會同其他部門實施”的機制，往往因“其他部門”責任不到位而實施不力。總體來看，因體制分割導(dǎo)致的制度碎片化問題依舊突出，行政效率仍有待改善。

解振華說，由于部分治理主體的能力不足，也延緩了治理體系改革進程。一些地方有選擇性地推動改革，環(huán)保企業(yè)能力不足，在處理政府和市場關(guān)系方面存在“放得下、接不住”問題。生態(tài)文明治理體系改革既要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，也要尊重歷史經(jīng)驗及發(fā)展改革的規(guī)律，抓準主要矛盾和關(guān)鍵問題，打通“中梗阻”，還要統(tǒng)籌考慮各地方各部門的資源和技術(shù)經(jīng)濟以及能力條件，防止“一刀切”。

解振華認為，今后10到15年內(nèi)，必須要有一系列重大體制機制變革和政策調(diào)整，使資源環(huán)境管理體制與發(fā)展階段相適應(yīng)，才能實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展目標。

在理順部門之間的關(guān)系上，解振華建議，根據(jù)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)相分離、開發(fā)與保護相分離的原則，進一步減少職能交叉，通過推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的中央大部制改革，形成以綠色低碳循環(huán)發(fā)展綜合管理、自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)管為主的體制格局，為推動職能整合、改革分頭設(shè)立的保護地、部門規(guī)劃、監(jiān)測標準等奠定體制基礎(chǔ)，提高體制運行效率，改變制度體系碎片化的局面。

解振華建議在中央層面組建自然資源資產(chǎn)管理部門，負責具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)營性自然資源所有權(quán)管理;組建資源環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管部門，負責公益性自然資源、污染控制和生態(tài)保護的統(tǒng)一監(jiān)管;為實現(xiàn)能源革命和綠色循環(huán)低碳發(fā)展，建議在國家宏觀調(diào)控部門下設(shè)立綜合管理機構(gòu)，強化綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)管理;建議組建國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估機構(gòu)，該機構(gòu)實行全面垂直管理，直接向國務(wù)院負責。加快國家公園管理體制改革，建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，對以國家公園為代表的各類保護地進行統(tǒng)一管理，特別對其中的國家公園行使以中央事權(quán)為主的更嚴格保護。

”抓緊建立發(fā)改、財政、住建、工信等各部門的環(huán)境保護責任清單，解決政府各部門生態(tài)環(huán)境保護責任不清、效率不高的問題。中央層面研究建立推進生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，增強各部門間的協(xié)作水平，進一步加強各項改革任務(wù)之間的銜接。“解振華說。

針對理順中央地方關(guān)系的問題，解振華建議，在中央層面設(shè)立跨行政區(qū)域的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，制定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善綜合規(guī)劃。整合區(qū)域環(huán)境管理派出機構(gòu)，以六大環(huán)保督查中心為基礎(chǔ)成立跨行政區(qū)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，將執(zhí)法力量劃歸該機構(gòu)進行管理;整合現(xiàn)有流域管理機構(gòu)，探索實行流域綜合管理，將流域作為整體大系統(tǒng)，統(tǒng)籌水質(zhì)水量規(guī)劃、保護。

解振華認為，未來，在生態(tài)文明治理上應(yīng)”更多采用市場激勵手段，合理區(qū)分政府和市場的界限邊界。“他說，應(yīng)進一步推動制度整合，科學制定節(jié)能環(huán)保的綜合評價方法和考核機制，改變企業(yè)反復(fù)接受各行政部門審查審批的局面，提高政府監(jiān)管效率。進一步健全環(huán)境保護的市場體系，激發(fā)企業(yè)活力。