摘要：

在當(dāng)前推行的多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，均存在“將巨額項(xiàng)目用地征拆費(fèi)用由社會(huì)資本方承擔(dān)，再由政府采購(gòu)”的情況，尤其是對(duì)于拆遷費(fèi)用金額較大或在項(xiàng)目工程總投資中占比較高的，有關(guān)部門應(yīng)打破按傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目可行性研究形成的項(xiàng)目投資思維方式，結(jié)合PPP有關(guān)規(guī)范性文件和國(guó)土部門有關(guān)規(guī)定，高度關(guān)注其合規(guī)性問題。如果不加控制，必會(huì)形成新型的地方政府及平臺(tái)公司“變相融資”，造成PPP泛化濫用之亂象，最終影響國(guó)家推行PPP之效果。

一、問題的提出

在PPP項(xiàng)目中，一般由政府方承擔(dān)提供滿足開工建設(shè)條件的凈地作為項(xiàng)目用地即供地責(zé)任。如果項(xiàng)目用地涉及征用拆遷及其補(bǔ)償安置和場(chǎng)地平整的，由政府方負(fù)責(zé)完成有關(guān)工作。而在當(dāng)前PPP實(shí)踐中，多數(shù)依據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告，將項(xiàng)目用地巨額的征拆及補(bǔ)償安置費(fèi)用，以“建設(shè)用地費(fèi)”或“征拆費(fèi)用”的名義安排由社會(huì)資本方承擔(dān)，已由政府及其平臺(tái)公司承擔(dān)的，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)“償還”；社會(huì)資本方承擔(dān)相關(guān)支出后，再與項(xiàng)目工程建安費(fèi)一并計(jì)入項(xiàng)目投資成本，最終由政府采購(gòu)或從項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收益中收回。這已然成為PPP項(xiàng)目運(yùn)作當(dāng)中的慣例。而且，不少新建市政基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目中的“建設(shè)用地費(fèi)”金額高達(dá)數(shù)億或十?dāng)?shù)億、比例超過項(xiàng)目工程總投資的50%以上。這一現(xiàn)象已引起多地財(cái)政等監(jiān)管部門密切關(guān)注，因?yàn)槌袚?dān)征遷費(fèi)用畢竟不同于承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，操作不當(dāng)即構(gòu)成假借“PPP”名義包裝不應(yīng)屬于PPP合作范圍內(nèi)事項(xiàng)，進(jìn)行變相融資。

財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第二章“ PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容”第六節(jié)“項(xiàng)目用地”中載明“即使由政府方負(fù)責(zé)取得土地權(quán)利以及完成相關(guān)土地征用和平整工作，也可以要求項(xiàng)目公司支付一定的相關(guān)費(fèi)用。具體項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些費(fèi)用和承擔(dān)多少，需要根據(jù)費(fèi)用的性質(zhì)、項(xiàng)目公司的承擔(dān)能力、項(xiàng)目的投資回報(bào)等進(jìn)行綜合評(píng)估。例如，實(shí)踐中項(xiàng)目公司和政府方可能會(huì)約定一個(gè)暫定價(jià)，項(xiàng)目公司在暫定價(jià)的范圍內(nèi)承擔(dān)土地使用權(quán)取得的費(fèi)用，如實(shí)際費(fèi)用超過該暫定價(jià)，對(duì)于超出的部分雙方可以協(xié)商約定由政府方承擔(dān)或由雙方分擔(dān)。”不少咨詢機(jī)構(gòu)據(jù)此草率認(rèn)為，關(guān)于拆遷費(fèi)用分擔(dān)只要政府與社會(huì)資本方雙方商定即可，不受上限約束。

財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》上述表述對(duì)于PPP實(shí)踐的指導(dǎo)和規(guī)范意義顯然是不夠的，且不夠嚴(yán)謹(jǐn)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)雙方協(xié)商征拆費(fèi)用分擔(dān)應(yīng)遵守國(guó)家法律法規(guī)以及財(cái)政部、國(guó)土部頒布的有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定。

那么，將巨額拆遷費(fèi)用納入PPP合作范圍是否合規(guī)或應(yīng)當(dāng)設(shè)定合規(guī)邊界是本文嘗試探討的問題。這一問題涉及當(dāng)前實(shí)施的眾多PPP項(xiàng)目，關(guān)乎國(guó)家推行PPP的初衷和效果以及部分地方政府及平臺(tái)公司包裝型“變相融資”操作的研判。

二、關(guān)于由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用的合規(guī)性

根據(jù)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，包括項(xiàng)目用地有關(guān)征拆及補(bǔ)償安置和土地整理等工作。那么，如果由政府或政府指定平臺(tái)公司承擔(dān)上述具體工作，再由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本以“建設(shè)用地費(fèi)用”名義出錢給政府方使用，再將有關(guān)支出納入PPP項(xiàng)目總投資和政府采購(gòu)，是否就合規(guī)了呢？筆者認(rèn)為，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用不同于承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)維，需要區(qū)別看待。

第一，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用，融資屬性較強(qiáng)，相關(guān)服務(wù)不屬于“公共產(chǎn)品”。

單純從由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用來看，這一“服務(wù)”顯然即不屬于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，也不構(gòu)成公共服務(wù)。只是按傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目模式，在編制項(xiàng)目可研報(bào)告時(shí)，將項(xiàng)目用地征拆有關(guān)費(fèi)用與項(xiàng)目建安費(fèi)用等一并作為項(xiàng)目投資成本。因此，從財(cái)務(wù)角度看，征拆費(fèi)用支出屬于項(xiàng)目完整投資成本的組成部分。

但從交易實(shí)質(zhì)上看，先由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用，再由社會(huì)資本從政府支付對(duì)價(jià)中收回前期支出，屬于融資行為。就當(dāng)前PPP口徑下的“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)”，社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)投入將形成具有一定功能的公共產(chǎn)品，產(chǎn)生具有公共效益的價(jià)值，再通過與政府采購(gòu)交換收獲投資和合理回報(bào)，這就是PPP交易實(shí)質(zhì)中的“買賣（采購(gòu)）關(guān)系”。而由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用再采購(gòu)，未能體現(xiàn)上述價(jià)值轉(zhuǎn)換，更貼近“借貸關(guān)系”，而非“買賣關(guān)系”。

也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，征拆費(fèi)用的投資回報(bào)與建安費(fèi)投資回報(bào)不應(yīng)相同，筆者也注意到有部分項(xiàng)目已將兩者區(qū)分設(shè)置回報(bào)率。而前者回報(bào)率的主要參照標(biāo)準(zhǔn)就是銀行同期貸款利率。

第二，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用，不具有“可用性”，也因此不可考核。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）規(guī)定，“雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益?！痹赑PP“買賣關(guān)系”下，納入PPP合作范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)具有“可用性”，即能夠產(chǎn)生公共服務(wù)績(jī)效，因此才可以設(shè)定相應(yīng)的考核指標(biāo)體系進(jìn)行量化考核。

而對(duì)于由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用一事，因項(xiàng)目用地征拆費(fèi)用均有既定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，支付進(jìn)度由政府方主導(dǎo)，無法直接體現(xiàn)公共產(chǎn)品的可用性，也無從考核。在當(dāng)前PPP實(shí)踐中，是將其與建安費(fèi)一并歸入已建成項(xiàng)目設(shè)施或已形成“公共服務(wù)”的“公共服務(wù)績(jī)效”考核的。而實(shí)際上，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用支出與項(xiàng)目產(chǎn)生的公共服務(wù)績(jī)效優(yōu)劣并無直接或必然的關(guān)系；是否由社會(huì)資本方承擔(dān)征拆費(fèi)用，并不必然影響社會(huì)資本方所提供公共產(chǎn)品的效益績(jī)效。

第三，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用，無法體現(xiàn)相較于政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式的優(yōu)勢(shì)，不利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第8條規(guī)定，物有所值“定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等?！倍噍^于政府直接承擔(dān)征拆費(fèi)用模式，先由社會(huì)資本方承擔(dān)征拆再由政府采購(gòu)，在項(xiàng)目投資成本、運(yùn)營(yíng)效率等方面并不能產(chǎn)生較大差距，但確實(shí)可以短暫解決因政府方財(cái)力有限難以覆蓋大量項(xiàng)目用地征拆支出而產(chǎn)生的資金缺口問題，但這并不是國(guó)家推行PPP模式的初衷，反而應(yīng)是重點(diǎn)防控的風(fēng)險(xiǎn)端倪，否則易使地方政府不切實(shí)際的“大干快上”，繼續(xù)增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）第3條“合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式”規(guī)定“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目?！边@里的“適宜市場(chǎng)化”即是強(qiáng)調(diào)：對(duì)于納入PPP合作范圍的事項(xiàng)，應(yīng)能夠盡可能吸引各類社會(huì)資本，體現(xiàn)通過市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)選擇的采購(gòu)效果。

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定“積極引導(dǎo)各類社會(huì)資本參與。各級(jí)財(cái)政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”，尤其強(qiáng)調(diào)“不得以不合理的采購(gòu)條件（包括設(shè)置過高或無關(guān)的資格條件，過高的保證金等）對(duì)潛在合作方實(shí)行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資。對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門將不再安排資金和政策支持?！?

而由社會(huì)資本方承擔(dān)巨額征拆費(fèi)用并將之作為采購(gòu)條件，不能公平體現(xiàn)各類社會(huì)資本參與項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)能力，尤其對(duì)于融資資源有限的民營(yíng)資本，相較于資金充?；蛉谫Y渠道眾多的國(guó)有企業(yè)而言，無疑是帶有歧視性的安排，或者至少會(huì)被利用以抬高采購(gòu)條件。

第四，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用，會(huì)影響政府與社會(huì)資本方的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)格局。

實(shí)踐中，由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用的情形可分為兩類：一類是政府或平臺(tái)公司已完成了征拆，相關(guān)征拆費(fèi)用已由政府支付，再由項(xiàng)目公司將政府方“墊付”的征拆費(fèi)用“歸還”政府方；另一種是項(xiàng)目尚未完成征拆補(bǔ)償，需要項(xiàng)目公司按政府指令將征拆費(fèi)用支付給負(fù)責(zé)征拆的政府方使用。

對(duì)于第一類情形，實(shí)際上是政府方通過項(xiàng)目公司抽回已支付的征拆資金，并轉(zhuǎn)由社會(huì)資本方墊支，由此形成的資金占用費(fèi)以投資回報(bào)的方式計(jì)入政府采購(gòu)對(duì)價(jià)。此舉盡管沒有影響政府方承擔(dān)供地責(zé)任，但將“墊支”有關(guān)投融資責(zé)任轉(zhuǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)，同時(shí)增加了基于政府采購(gòu)立場(chǎng)的項(xiàng)目總投資成本。

對(duì)于第二類情形，如果項(xiàng)目公司未能及時(shí)到位征拆資金，在政府方?jīng)]有后補(bǔ)資金的情況下，勢(shì)必影響項(xiàng)目征拆，進(jìn)而影響項(xiàng)目用地供應(yīng)和項(xiàng)目進(jìn)展。此時(shí)，項(xiàng)目用地未及時(shí)供應(yīng)的責(zé)任轉(zhuǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

如果在項(xiàng)目實(shí)施方案或合同文件中未厘清上述有關(guān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，則可能導(dǎo)致政府方和社會(huì)資本方相互推諉，最終影響項(xiàng)目實(shí)施。

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目用地征拆費(fèi)用分擔(dān)的管控建議

鑒于在PPP項(xiàng)目中由社會(huì)資本方先行承擔(dān)項(xiàng)目用地征拆費(fèi)用系融資行為，建議對(duì)此實(shí)施管控，規(guī)范操作。具體如下：

首先，《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號(hào)）規(guī)定“PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。” 又根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜[2006]68號(hào)）規(guī)定，包括土地征拆支出在內(nèi)的土地費(fèi)用支出實(shí)行嚴(yán)格的“收支”兩條線，如果項(xiàng)目用地為出讓地且由社會(huì)資本方承擔(dān)征拆費(fèi)用的，未來政府用以采購(gòu)PPP項(xiàng)目的資金來源必將與土地出讓收入掛鉤，這是違反當(dāng)前政策的。因此，對(duì)于項(xiàng)目用地為出讓地或擬在合作期限內(nèi)轉(zhuǎn)為出讓地的，不應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)征拆費(fèi)用。

其次，對(duì)于政府方以劃撥方式提供項(xiàng)目用地的，鑒于征拆費(fèi)用承擔(dān)不宜作為PPP合作范圍，且無法進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，建議盡量不安排由社會(huì)資本承擔(dān)征拆費(fèi)用，盡量由政府通過其他方式籌資解決。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）規(guī)定，政府可通過發(fā)行地方政府債券或另行通過政府專門購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)的方式解決。

再次，當(dāng)前多數(shù)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均包含有由社會(huì)資本方承擔(dān)征遷費(fèi)用的安排，這是基于政府及其平臺(tái)公司可用財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)性選擇，但仍應(yīng)規(guī)范運(yùn)作，防范風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于已政府或平臺(tái)公司支出的項(xiàng)目用地征遷支出，盡量不再轉(zhuǎn)由項(xiàng)目公司“墊支”；對(duì)于PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方介入后新發(fā)生的征拆費(fèi)用，如果確有必要由項(xiàng)目公司承擔(dān)的，應(yīng)限于PPP項(xiàng)目本身供地需要，而不應(yīng)包括PPP項(xiàng)目外的其他建設(shè)用地費(fèi)用，同時(shí)應(yīng)從需要社會(huì)資本方承擔(dān)的絕對(duì)金額及其在項(xiàng)目工程投資中所占比例上應(yīng)加以限制，比如控制在20%以內(nèi)。