最近，財預(yù)50號文、財預(yù)62號文和財預(yù)87號，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是針對性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預(yù)判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應(yīng)該還有哪些重要方面?本文重點探討幾個重點問題。

最近，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)、《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)〈地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)〉的通知》(財預(yù)〔2017〕62號)和《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)[2017]87號)，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是最后的87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。隨后，業(yè)界一大批專業(yè)性解釋文章陸續(xù)出現(xiàn)，目的主要在于安撫市場，解釋被叫停的是政府購買服務(wù)買工程，而非政府購買服務(wù)(或者叫政府付費類)PPP的市場。規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是針對性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預(yù)判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應(yīng)該還有哪些重要方面?筆者在本文重點探討以下幾方面。

一：綱領(lǐng)性文件背后的趨勢

雖然不同時期、不同部委甚至國務(wù)院的文件對政府購買服務(wù)的定義存在模糊甚至沖突，但仔細(xì)閱讀《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、財預(yù)〔2017〕50號文和財預(yù)[2017]87號文，其背后財政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅決和清晰的。作為政策解讀者，掌握文件趨勢，領(lǐng)會核心思想，才不會在當(dāng)前頻繁出臺的政策文件中迷失方向或者受到誤導(dǎo)。

PPP和地方專業(yè)運營市場化平臺并存帶來的地方政府與之結(jié)算所形成的公共服務(wù)涉及的經(jīng)濟(jì)活動外部化，由此和財政部PPP綜合信息平臺及政府預(yù)算公開等一系列舉措所希望做到的地方財政收支和投融資行為的公開化，預(yù)算制度循序漸進(jìn)的規(guī)范及通過PPP等所帶來的政府支出長期計劃性的可預(yù)期化，以及地方政府財政制度重構(gòu)和前述外部化共同作用下的地方財政的法制化，筆者稱之為地方財政管理的“四化運動”。

雖然中央政府三令五申強(qiáng)調(diào)不會為地方政府的債務(wù)做托底，但在我國的當(dāng)前國情及制度安排下，中央對地方政府的行為具有絕對控制權(quán)的同時，其實也實質(zhì)上承擔(dān)著責(zé)任。因此，財政部2014年啟動的一系列改革，新預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文的主旨，是要通過前述的“四化”將地方政府的投融資行為裝進(jìn)制度的籠子。而經(jīng)過了自1994年分稅制以來的地方融資競速，實現(xiàn)這一目標(biāo)必然是需要一個較長期、較復(fù)雜的過程。

之前，財政資金、少量試點性地方債券和規(guī)模平臺舉債是地方政府融資的主要手段，土地財政融資也在其中發(fā)揮了很強(qiáng)的作用;而國發(fā)〔2014〕43號文和新預(yù)算法之后，財政部期望財政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。當(dāng)然，此前甚至包括現(xiàn)在，地方政府所屬平臺類專營公司作為企業(yè)身份在資本市場的融資能力在其中的輾轉(zhuǎn)騰挪上(俗稱的“四個杯子、三個蓋”的地方政府融資局面)可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運作的優(yōu)勢較為突出。而在三四線城市，平臺公司專業(yè)化能力低，幾乎沒有可控制的運營類資產(chǎn)，且金融市場對接能力也低，這個杯子蓋的玩法往往玩不動，也就容易導(dǎo)致其玩簡單的政府購買服務(wù)買工程的傳統(tǒng)游戲，由此也成為本次財預(yù)[2017]87號文規(guī)范整治行動的對象。

在地方政府的四套賬簿里：一般公共預(yù)算，主要是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及行政正常運轉(zhuǎn)的預(yù)算;政府性基金預(yù)算，是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，實際上大頭是土地收入，還包含污水處理費等，均要求專款專用，以收定支;國有資本經(jīng)營預(yù)算，是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算;社會保險基金預(yù)算，是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。前兩者與PPP緊密有關(guān)，尤其第一項中一般預(yù)算支出是PPP財政承受能力論證的重要依據(jù)。在一系列收緊的措施中，土地收入的使用方式管控日益趨嚴(yán)，被逐步推向遠(yuǎn)離之前地方政府長期性債務(wù)還款來源的用途，而土地開發(fā)的籌資通過財預(yù)〔2017〕62號的地方政府土地儲備專項債券來實現(xiàn)。

實際上，融資是地方政府城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生依賴的正常訴求。國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規(guī)劃的融資行為進(jìn)行規(guī)范(投融資平臺依賴的地方政府背書本質(zhì)上是中央的無限責(zé)任，而還款的實際保障往往是不可預(yù)期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補(bǔ)充性或者替代性的融資渠道。地方市政債是依賴一般性公共預(yù)算的部分稅收作為償還保障的替代項，具有前述的“四化特征”，也包括財預(yù)〔2017〕62號的土地儲備債券、《關(guān)于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)>的通知》(財預(yù)〔2017〕97號)提到的收費公路債券等專項債券。

另一個合法的融資通道則是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，當(dāng)然，它被限制在一般公共預(yù)算支出的10%的范圍內(nèi)。地方政府的另一個合法融資通道，則可以靠市場化的專營公司在資本市場合法合規(guī)進(jìn)行融資。

二：60號文提到的齊頭并進(jìn)如何實現(xiàn)

還需要關(guān)注的是，國發(fā)〔2014〕60號在鼓勵市政基礎(chǔ)設(shè)施運營市場化的方面，是“推動市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營事業(yè)單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變”和“積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營……政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理。”兩個方面本應(yīng)以齊頭并進(jìn)的方式存在，后者被《國家發(fā)改委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)所再度強(qiáng)調(diào);前者則一直未被特別關(guān)注，導(dǎo)致公建公營傳統(tǒng)的撥付通道存在被堵的風(fēng)險，而今后專營公司獲得政府付費或補(bǔ)貼的合法通道存疑。我們認(rèn)為，地方專營公司(指獲得本地政府特許經(jīng)營許可的區(qū)域性市政運營公司，比如地方性的水務(wù)公司)的市場化是與PPP同等重要齊頭并進(jìn)的方向，兩者應(yīng)該比照性發(fā)展，尤其在具有收費機(jī)制(或潛在收費機(jī)制)并有強(qiáng)運營屬性的公共服務(wù)領(lǐng)域。這一點并不與本文所述的基本趨勢沖突，建議國家層面盡快完善細(xì)化相關(guān)的制度。

目前看，在具有完全使用者付費機(jī)制的領(lǐng)域(比如市政燃?xì)忭椖?，大部分地方專營公司作為優(yōu)良資產(chǎn)，可以通過混合所有制改革和上市可以是其進(jìn)一步市場化的方向。而對于供水服務(wù)這類公共服務(wù)，則由于定價機(jī)制和調(diào)價機(jī)制尚不到位，存在需要財政補(bǔ)貼的情況。如果這種補(bǔ)貼是長期的財政補(bǔ)貼，按當(dāng)前的政策趨勢，今后的合法來源理論上(并非實操中的標(biāo)準(zhǔn)動作，目前實際操作是按傳統(tǒng)公建公營下的慣性在延續(xù))應(yīng)該是被納入中期財政規(guī)劃(按照87號文的描述)。類似地，以污水而言，價格機(jī)制改革有待深化，除了污水處理費作為基金可以直接支付給專營企業(yè)以外，該領(lǐng)域的長期財政補(bǔ)貼也可以正常參照87號文的規(guī)定，納入中期財政規(guī)劃來做穩(wěn)定的支付，確保滿足這些專營企業(yè)正常運營及合理盈利的需要。

當(dāng)這類運營類基礎(chǔ)設(shè)施專營領(lǐng)域出現(xiàn)新建項目、需要巨額資本性投入的情況，地方仍未有統(tǒng)一的、規(guī)范性的做法。理論上應(yīng)該是政府一次性注資補(bǔ)充資本金(很多時候也可以交給有實力的專營公司自籌)，同時編制三年滾動預(yù)算、分年度納入預(yù)算安排，并應(yīng)制定調(diào)價計劃在未來調(diào)整向居民收取的價費標(biāo)準(zhǔn)、最終實現(xiàn)財政補(bǔ)助的退出。我們已經(jīng)觀察到，現(xiàn)實中存在地方專營供水公司承擔(dān)了巨額的水源工程投入，卻未獲得政府相應(yīng)還款來源安排的情形，反而形成了未來公共服務(wù)能否穩(wěn)定供給、質(zhì)量能否持續(xù)達(dá)標(biāo)的風(fēng)險。

由于有些地方政府的財政支付長期性和保證性不足，這可能不得不將新建可運營的基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式進(jìn)行實施。但對于天然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)(供水、污水等)領(lǐng)域，且現(xiàn)有專營公司市場化機(jī)制較好、專業(yè)運營能力較強(qiáng)、投融資能力較強(qiáng)的情況下，原有機(jī)構(gòu)的市場化和項目本身的PPP化同步進(jìn)行是存在難度的。目前，有關(guān)部門對這部分機(jī)制的研究和設(shè)計尚未出臺，且公共服務(wù)價格的研究和全成本收費機(jī)制也有待完善。

目前我們觀察到，除了這些具有收費機(jī)制(或者潛在收費機(jī)制)的運營類項目(可細(xì)分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營項目和政府購買型特許經(jīng)營項目)以外，當(dāng)前還存在著大量的政府購買型PFI類項目(比如海綿城市、市政道路和不含污水處理廠的河道治理的話)，這就到了下個章節(jié)需要討論的問題。

三：50號文所顯示的當(dāng)前政府購買型(政府付費類)PPP的未來風(fēng)險

財預(yù)〔2017〕50號文不但是約束投融資平臺違規(guī)行為的文件(再次明確禁止政府擔(dān)保行為，也包括在后來87號文所禁止的借道政府購買服務(wù)的“偽創(chuàng)新”)，而且對PPP中一些變相違規(guī)融資問題的整治也又提出了明確的信號和方向性的意見。該文件點到的問題基本上都是指向在缺乏收入來源長期保障的前提下，利用地方政府隱性信用違規(guī)舉債的投機(jī)行為，無論是所謂的利用基金創(chuàng)新還是承諾項目本身的固定回報。

正如前文所述，在當(dāng)前政策重構(gòu)期的背景下，各方應(yīng)高度關(guān)注政策的趨勢，而不僅僅是依據(jù)現(xiàn)有政策明示條例去選擇適者拿來利用甚至投機(jī)，且直到各種投機(jī)行為蔚然成風(fēng)導(dǎo)致被整治后再予以修補(bǔ)。當(dāng)前投融資平臺融資渠道有限的形勢下，一批不具有收費基礎(chǔ)，甚至不具備長期運營需求的PPP項目(都屬于PFI類項目)可能會大量出現(xiàn)，會不會由此受到進(jìn)一步的規(guī)范，是需要謹(jǐn)慎對待的問題。

舉個可能和現(xiàn)行政策精神不太相符的例子。雖然《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知 》(財金[2016]90號)開了個口子，即“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”，然而政府性基金以收定支專款專用的規(guī)定非常嚴(yán)謹(jǐn)。目前有些地方在PPP項目財政承受能力論證中已經(jīng)面臨10%紅線即將或者已然突破的窘境，開始出現(xiàn)在財政承受能力論證中將PPP項目下部分支付責(zé)任挪入政府性基金的行為(尤其是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項目的財政承受能力論證中，大部分政府支出責(zé)任被設(shè)置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比)。這種情況如果沒有得到合理的規(guī)范，有可能使當(dāng)前PPP“財政承受能力論證”的效果減弱，不利于中央對地方財政支出規(guī)模的管控。

這次87號文規(guī)范中，金融機(jī)構(gòu)甚至對“政府購買(付費)類”PPP有所顧慮，本質(zhì)上有值得思考的地方，畢竟這類項目對政府“應(yīng)付義務(wù)”的增加是顯而易見的。在當(dāng)前有些地方政府還存在違規(guī)融資行為，PPP制度完備性、操作規(guī)范性和提質(zhì)增效能力仍有待完善的背景下，筆者并不認(rèn)為一般預(yù)算支出10%的“天花板”限制近期有提高的必要。既然嚴(yán)格執(zhí)行10%紅線帶來PPP項目空間有限，確實需要重視到底哪些PPP項目(尤其是PFI類項目)應(yīng)該被優(yōu)先推出的考量標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)前物有所值(VFM)評價和財政承受能力論證并不包含哪類PPP項目應(yīng)該被選擇優(yōu)先推出的評估。

財政承受能力“10%”的限額珍貴，現(xiàn)在看各地PPP項目實操往往是先報先得，后期更必要實施的項目反而可能沒有了可用的空間。關(guān)于PPP項目的物有所值評價和財政承受能力論證，我們建議各方面應(yīng)該對幾個優(yōu)先原則予以重視：一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法;二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當(dāng)性，要考慮PPP項目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財力相匹匹配，對規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項目。

以中部某市為例，2016年推出“××市海綿城市建設(shè)水環(huán)境綜合整治PPP項目”、“××市海綿城市試點建設(shè)××新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目”之后，根據(jù)財政承受能力論證報告，兩個PPP項目2018年當(dāng)年政府支出占一般預(yù)算支出的比例將近6%。而2016年年底，該市儲備及備選PPP項目86個，總投資超過900億元。以該市財力測算(2016年市本級一般預(yù)算支出為52.9億元)，只要再落地兩三個體量大的PPP項目，該市很快就將觸及甚至突破一般預(yù)算支出的“10%”這一底線。更極端的情況可能在財力更弱、融資更迫切的西部地區(qū)，尤其是西部縣級政府。以貴州某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后，當(dāng)?shù)仉S后推出一個50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，根據(jù)財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個百分點。可見，政策上應(yīng)該對地方推出PPP項目的規(guī)模總量和先后順序有所規(guī)范。

地方PPP項目推出的先后順序，其實應(yīng)與地方財力、各種項目投入產(chǎn)出、地方債務(wù)等綜合考慮，進(jìn)行更系統(tǒng)的謀劃。比如，美國很多地方政府制定跨年度的資本改善計劃(Capital Improvement Program，CIP)，統(tǒng)籌本區(qū)域各類項目的資金來源、支出、償還和中長期發(fā)展規(guī)劃，確保用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障項目的資金來源和投資績效，并由此更有效地管控地方政府債務(wù)風(fēng)險。類似地，國內(nèi)有些城市開始編制投融資規(guī)劃，明確未來中長期(5到10年)重大投資項目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等，設(shè)計城市資金信用、債務(wù)平衡和投融資為一體的實施方案，并特別對各領(lǐng)域PPP項目按照輕重緩急進(jìn)行合理設(shè)計、有序安排。這種方法一方面解決地方規(guī)劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題，另一方面可解決政府和社會資本之間的信用問題，促進(jìn)雙方伙伴關(guān)系得以建立、并可持續(xù)。從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來看，也可與國家提出的建立中長期財政規(guī)劃和預(yù)算框架進(jìn)行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統(tǒng)籌、中長期的安排。

結(jié)語

有些地方違規(guī)舉債屢禁不止，地方債券通道有限，PPP的10%紅線亦成為關(guān)注點。本質(zhì)上，除了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地方債務(wù)沖動的根源依然是中央和地方事權(quán)財權(quán)匹配不夠、城鎮(zhèn)化階段地方融資需求依然高漲兩個因素。舉個例子，一個“水十條”項下，僅僅黑臭水體治理，根據(jù)E20研究院的測算，就需要地方政府投入4萬億元左右，因此出現(xiàn)了某市城區(qū)水系綜合整治(含黑臭水體治理)PPP項目百億大標(biāo)(三標(biāo)段合計投資額超過140億元)，甚至一標(biāo)可能占滿“10%”財政能力承受空間的情況。

總而言之，如果不從頂層設(shè)計高度在央地財權(quán)事權(quán)再分配和理順公共服務(wù)價格體系兩個方面同時著手規(guī)范地方政府融資行為，“大禹治水”的成功不會到來。

本文作者：

E20研究院執(zhí)行院長薛濤

E20PPP中心總監(jiān)湯明旺