云南省日前印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確，在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，對新建項目要廣泛采用PPP模式。陜西、貴州日前也發布了推進PPP三年行動計劃（2017年—2019年），其中陜西提出力爭三年內開工建設PPP項目300個，總投資4000億元，貴州將篩選出1000個PPP項目進行重點推進。
從2014年起至今，短短三年多的時間，全國PPP項目累計投資額已突破16萬億元，PPP市場的火熱也帶來了上市公司PPP訂單和業績的倍數級增長。不過，在高速增長的背后，PPP項目暴露出明股實債、重建設輕運營、偽PPP等諸多亂象。多位專家向中國證券報記者表示，目前一個新的傾向是，一些地方政府試圖過度利用鼓勵政策，借道政府性基金，來突破PPP項目10%紅線，這將導致PPP泡沫化，增加未來負債累積爆發的風險。
火爆市場助推業績高增長
碧水源公布的2017年半年報顯示，2017年上半年公司實現歸屬于上市公司股東的凈利潤為5.34億元，同比增長97.73%。“取得上述業績的原因主要是在國家加強環保生態建設的大背景下，較好地抓住了PPP政策的機遇，保持了增長的發展態勢。”公司董事長文劍平告訴中國證券報記者。
更重要的是，今年的PPP新訂單如雪花般飄來，為公司未來業績增長進一步奠定了基礎。碧水源的半年報業績電話會議吸引了多達106家機構的153人參加，董秘何愿平告訴投資者，“我們上半年的訂單量已經和去年全年的訂單量差不多了，約190億元的訂單中，PPP的訂單就有146億元。”
PPP市場的火熱使參與方的競爭也愈加激烈。在今年6月阜陽市城區水系綜合整治PPP項目的述標現場，包括大型國企、水業龍頭在內的57家企業同臺競標此140億元項目，現場非常火爆。
央企更是成為PPP拿單大戶。以中國建筑為例，公司上半年就已獲取PPP項目約200個，計劃權益總投資額約3170億元，預計帶動施工合同額約4900億元。“在這一輪的PPP推進中，經過兩年多的努力，公司已經在PPP領域取得了領先的優勢。”中國建筑總經理王祥明在接受中國證券報記者采訪時表示。
上市公司在PPP帶動下呈現出的快速發展勢頭背后，是全國PPP投資目前火熱的發展態勢。Wind數據顯示，截至2017年7月，PPP總入庫項目數13599個，總投資16.54萬億元。其中，已簽約落地的項目2134個，投資額為3.52萬億元，PPP項目落地率為34.4%。自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元，PPP項目需求還在持續加大。
今年上半年PPP落地率顯著提高。財政部PPP中心數據顯示，截至今年6月末，PPP項目落地495個、投資額1.24萬億元，落地率達到71%。同時，下半年PPP的發展速度有望進一步加快。國家發改委8月16日公布的下半年工作重點中提到，下半年發改委將推動各地運用多種PPP運作模式，盤活存量資產，形成投資良性循環。多管齊下加大PPP項目推動力度，促進民間資本參與PPP項目。研究出臺進一步激發民間有效投資活力的政策，促進經濟持續健康發展。
亂象暴露引發監管趨嚴
在PPP行業火爆的背后，一些地方政府不規范的亂象也不斷暴露，引起了相關主管部門的重視。8月1日，財政部網站發布了財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話。史耀斌認為，目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。為此，要把防風險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務過快上升，堅守不發生系統性風險的底線。
E20研究院執行院長、國家發改委和財政部PPP“雙庫”專家薛濤表示，PPP一個新出現的突出問題是，政府要求PPP項目支出不超過每年政府預算支出總額的10%，但存在少數地方政府財評不規范，有借彎道突破10%紅線的跡象，帶來未來的政府負債風險。
他介紹，雖然財金90號文，即《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》開了個口子，即“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目”，然而政府性基金以收定支專款專用的規定非常嚴謹。
“有些地方PPP項目已面臨10%紅線被突破的風險，開始出現在財政承受能力論證中，將PPP項目下部分支付責任簡單粗暴地直接挪入政府性基金的行為。即便是一些區域開發類PPP項目的財政承受能力論證中，這樣的使用也需要有項目與土地的高度相關性和嚴格的程序。如果簡單將大部分政府支出責任設置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預算支出中的占比。政府性基金沒有10%的紅線限制，將導致項目杠桿率很高，放大債務風險。”薛濤說，“這個風險剛剛出現，政府需要高度重視，否則可能導致PPP泡沫化的現象。”
他舉例稱，以西部某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后，當地隨后推出一個50億元規模的新城基礎設施PPP項目，根據財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責任占比高出“10%”底線三四個百分點。對此，中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示，地方有多種方式突破10%的紅線。10%的規定是針對每年公共預算支出，而非收入。這就導致會出現一種現象，就是發達地區本來最有能力做PPP項目，但現在PPP最熱的是西部地區。
財政部PPP中心第7期季報顯示，西部地區PPP模式需求更大，占據了PPP入庫項目的半壁江山。從入庫項目來看，截至6月末，西部入庫項目占比53.6%，入庫項目投資金額8.2萬億元，占總投資額的50%。“而且由于10%對應的是預算支出，而不是每年的現實支出，是一種軟約束。而且PPP財政承受能力論證是針對具體的項目進行論證，這里面的可操作空間就很大。”李開孟說。
此外，PPP領域還存在明股實債、重建設輕運營、PPP范圍泛化偽PPP項目、PPP項目優先級失控等問題。史耀斌在上述講話中就提到PPP領域存在不規范的“四大問題”。他指出，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費+少量運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，實際上都是由政府兜底項目風險。此外，將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資。
“現有的PPP模式將注意力引導到如何參與融資及承攬施工任務方面，而不是關注專業運營。已經上馬的PPP項目未來幾年將面臨嚴重的專業化運營問題，大量PPP項目違約事件或不斷爆發。”李開孟說。
多措并舉力促規范發展
針對PPP發展中存在的諸多問題，薛濤建議，項目前端發起的時候，應該設立更好的PPP項目篩選模式，相關部門應建立更好的協調機制。同時進一步加強信息公開，譬如政府支付情況公開，這樣違約的情況會減少。而對一些已經出現問題的PPP項目可以進行緊急修復，譬如可用性付費必須捆綁。此外地方政府減少對PPP項目的依賴性，一些無法修復的項目甚至可以從PPP名單中剔除。
江西財經大學PPP研究中心副教授賴小東表示，應該引入獨立第三方為PPP提供全周期監管模式，建立科學的績效考核機制，為社會資本安全退出把關。
針對突破10%紅線的問題，李開孟建議，政府要改掉目前流于形式的PPP項目財政承受能力論證，對那些必須由財政資金支出的PPP的領域，要嚴格財評，納入政府中長期預算體系，形成硬約束，從根本上解決問題。而對于基于市場機構能夠完成的PPP項目，應該通過價格收付制度的改革，深化投融資體制改革，建立基于市場化的回報機制的PPP項目。
薛濤認為，現在國內有些城市已開始編制投融資規劃，明確未來中長期（5到10年）重大投資項目清單、投資規模、資金需求和政府債務規模等，設計城市資金信用、債務平衡和投融資為一體的實施方案，并特別對各領域PPP項目按照輕重緩急進行合理設計、有序安排。這種方法一方面解決地方規劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題，另一方面可解決政府和社會資本之間的信用問題，促進雙方伙伴關系得以建立并可持續。從與現有政策的結合來看，也可與國家提出的建立中長期財政規劃和預算框架進行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統籌、中長期的安排。
中國財政科學研究院研究員、中國財政學會PPP研究專業委員會秘書長孫潔表示，政府能否出臺鼓勵企業經營的相關政策，建立一個激勵機制。譬如在PPP項目設計上，可以考慮進一步壓縮前端的工程利潤，將一部分利潤轉移到運營階段，鼓勵企業以積極方式參與運營中。
而針對PPP項目優先級失控的問題，薛濤建議各級政府對幾個優先原則予以重視，一是重要性，關系基本民生、經濟發展等的項目，應該優先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法；二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發揮PPP優勢的應優先，而非某些“政績工程”優先；三是適當性，要考慮PPP項目是否和當地經濟水平、地方財力相匹配，對規模、體量、質量要求進行合理設計，避免出現背離地方經濟發展水平和必要性的PPP項目。
