摘   要：平臺公司在我國已有二十多年的歷史，對推動我國城市化起到了重要作用，但也出現了債務規模大、融資成本高、效率低下、權利尋租等問題。本文提出用PPP模式對平臺公司進行改革的方案，按照“先政府后平臺、先債務后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，逐步實現平臺公司與政府脫鉤，建立現代企業制度。 

關鍵詞：平臺公司、PPP、改革 

一、政府融資平臺公司的界定

國務院印發的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）中，對地方政府融資平臺公司的界定為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會聯合下發的《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（財預[2010]412號）中，進一步明確“納入清理范圍的融資平臺公司是指，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。”

根據國發19號文和財預412號文，地方政府融資平臺公司（“以下簡稱平臺公司”）具有三個特征：一是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等出資設立，出資方式有財政撥款、注入土地、股權投資等；二是承擔地方政府投資項目的“投融資”功能；三是具有有獨立企業法人資格的經濟實體，如建設投資公司、國有資產運營公司、行業性投資公司等。

二、平臺公司分類

從經營區域級主營業務范圍的角度，我市融資平臺可以分為以下四類：

（一）綜合平臺

如各個省級城投公司等。這類平臺一般承擔所在區域城市的建設財政職能，還是所在行政區域內重大項目的融資主體、項目建設主體和公用事業的運營管理主體。綜合平臺在基礎設施與公共服務領域已經積累綜合優勢，融資成本低、組織項目建設的效率高、運營管理能力強。

（二）行業平臺

如各地的保障房公司、水務公司、軌道公司等。這類平臺是城市建設中某一特定領域的融資、建設與運營主體，同時承擔所在行業的部分管理職能。行業平臺一般具有自己的施工、運營隊伍，專業技術優勢明顯，組織項目建設的效率高、運營管理能力強，在其領域具有明顯優勢。

（三）園區平臺

如各地園區開發公司等，類似園區內的城投公司。園區平臺一般承擔相應園區的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權的公共服務職能。

（四）空殼平臺

2008年全球金融危機后，各地成立了一些資產規模少、可運作資源少、治理結構不規范、綜合能力弱的區縣級平臺。部分公司主要承擔安排干部、分流編制人員、處理不良資產的作用，對地區基礎設施開發建設起到的作用較小。

三、平臺公司發展歷程及存在的問題

（一）平臺公司發展歷程

改革開放后，東部沿海城市在經濟快速發展的帶動下城市規模逐漸擴大，新開發地區建設任務增多。在此背景下，東部沿海地區成立了一批基礎設施建設公司，其主要職能是承擔建設任務。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財力下降，但城市建設需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財政給予擔保，此舉獲得成功，有力的推動了上海城市建設。受此啟發，全國各地成立了大量融資平臺公司。2004年，天津市委市政府批準成立天津城投集團，作為政府性的投資公司，專司重大城市基礎設施的融資、投資、建設職責，注冊資本為677億元，資產規模超4000億元，位居天津市大型國有企業之首。

總體看來，在地方政府缺乏規范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺公司，把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來，支持薄弱環節發展，對促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了積極作用。

2008年后，為應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展，國家提出四萬億投資計劃，在此帶動下各地又集中成立了一批融資平臺公司。大量平臺公司大規模、高成本的融資行為使債務規模迅速擴大，由于大部分是以地方政府財政為擔保，由此形成隱性政府債務負擔。

隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務規模過大問題引起中央關注，由國務院印發了國發19號文，要求清理平臺公司債務。2014年進一步印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），要求地方政府加強債務管理，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。自此，平臺公司的發展進入新階段，以規范舉債行為、化解債務風險、轉型改革為主要特征。

（二）平臺公司出現的問題

我市平臺公司經過2008年后的快速發展，暴露出以下可能形成系統性風險的問題：

1、債務規模過大

平臺公司融資普遍缺乏有效監督，容易造成債務規模失控。平臺公司建設的項目絕大多數是基礎設施項目，投資規模大，且難以產生現金流入，存量債務償還只能靠借新還舊。由此造成債務規模越滾越大。

2、融資成本高

我市在近些年進行了大規模城市基礎設施建設，資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺公司舉借了部分高息債務，如信托、保險資金。

3、項目實施效率低

我市基礎設施建設較多采用指派的方式將任務制定一家平臺公司承擔。該平臺公司以財政支付為擔保進行融資，招選擇設計、施工單位進行建設，項目建成后移交給相應事業單位運營。整個過程中缺少必要的選擇、競爭過程，僅有的設計、施工招標也出現了一些不規范的做法，由此導致成本高、效率低。

4、權力尋租問題時有發生

十八大后處置的權利尋租案例中，很多與工程相關聯。在各地城投公司中也存在著權利的關聯交易現象，某市也出現了一些典型案例。

四、以PPP模式推動平臺公司改革的可行性

（一）政策依據

1、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

推動國有企業完善現代企業制度。國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，推進公共資源配置市場化。消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。鼓勵非公有制企業參與國有企業改革。

2、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）

加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

3、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金[2014]112號）

各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT（轉讓-運營-移交）等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務風險。

4、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）

積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。

（二）平臺公司的業務領域適宜PPP模式實施

平臺公司主要從事城市道路、高速公路、軌道交通、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設等基礎設施和公用事業領域項目建設、運營。這些項目一般公益性明顯但又缺少經營性或經營性較差。平臺公司建設這些項目一般不是為了盈利，而是完成政府指派的任務。

PPP模式應用于應由政府提供，但政府提供效率低下的項目。集中在基礎設施和公用事業領域。

平臺公司從事的業務領域與適宜采取PPP模式的領域基本上是重合的。因此，以PPP模式推動平臺公司改革具有操作基礎。

（三）平臺公司有能力參與PPP項目

平臺公司經過多年的發展，人員穩定、業務熟練，尤其是大項目經驗豐富，具有完成重大工程項目建設的能力。

另外，平臺公司擁有土地等資產，具有政府背景，資信等級一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優勢。

因此，平臺公司轉型后以社會資本的身份參與PPP項目，具有項目經驗、資金成本等方面的優勢，具備一定的市場競爭力。

五、改革方案探討

（一）改革思路及實施方案

按照“先政府后平臺、先債務后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，推動平臺公司改革。

1、先政府，后平臺

首先政府提高對PPP的認識，充分認識PPP對轉變政府、實現國家治理體系和治理能力現代化的作用。劃清政府與市場的界限，改革基礎設施和公共服務供給方式。對有一定收益和現金流的準公共產品項目，優先采用PPP方式，吸引社會資本參與，充分利用社會資本管理、資金和技術等優勢，提高公共服務質量和效率，為投融資平臺轉型發展創造空間。

然后對平臺公司進行法人治理體系改革。平臺公司一般只是在形式上具有法人實體，但公司法人治理結構不健全，董事長、總經理等主要管理人員大多為現任公務員或事業編制人員。建議以建立現代企業為目標，根據公司法等要求，逐步建立健全企業董事會、監事會和總經理等法人治理結構，轉換職工身份，現任公務人員退出管理階層，實現管理人員職業化，理順和業務主管部門、國有資產管理部門的關系。

2、先債務、后項目

先對平臺公司自身債務進行處理。根據國發19號文和財預412號文的要求，對平臺公司債務進行分類處理。因承擔公益性項目建設運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務，劃為政府債務；因承擔公益性項目建設運營舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務及因承擔非公益性項目建設運營舉借的債務，劃為企業債務，由平臺公司負責償還。

債務劃分后，再考慮用PPP模式對不同的債務進行處理，或由平臺公司參與PPP項目。

3、現存量、后增量

先對平臺公司存量項目進行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產權、租賃等方式，推動平臺公司已建成，或者在建項目與社會資本投資者開展合作，交由項目公司建設和經營，平臺公司收回投資后優先還本付息。通過在存量項目中與社會資本的合作，逐步摸索改革經驗。對PPP模式操作成熟后，再以新項目進行合作，或者以社會資本的身份參與項目。

 

4、分類實施

綜合平臺公司具有較強的綜合實力，重大項目經驗豐富，與政府關系最密切，應優先考慮兩種方式參與項目，一是以政府出資代表的身份，入股項目公司，代表政府對項目進行把控，維護公共利益；二是以社會資本的身份與政府合作大型項目，對項目進行整體操盤。

行業平臺公司，一般具有特定行業項目的運營經驗，其運營的項目一般具有經營性。對其存量項目，可委托社會資本運營，或者引入社會資本入股，共同經營。對政府新建項目，專業平臺公司可與政府合作，或受社會資本委托參與項目運營。

園區平臺公司在園區開發建設過程中起到開路先鋒的作用，對其改革可暫緩到園區發展基本穩定、基礎設施基本完善后再進行。改革方案可參照綜合性平臺公司實施，操盤項目整體開發或作為政府出資代表入股項目公司。

空殼型平臺公司情況復雜，應根據具體情況確定改革方案。

（二）平臺公司參與PPP項目的方式

1、作為社會資本與政府進行合作

平臺公司作為社會資本參與當地政府和社會資本合作的項目。此時需要實現平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構。其已承擔的地方政府債務，應納入政府財政預算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

2、作為政府方出資代表參股項目公司

政府指定平臺公司作為政府方出資代表參股項目公司。此時地方融資平臺公司既作為政府方的出資代表在項目公司中行使股東權利，又作為項目公司股東之一參與到項目公司的日常運營及利潤分配。在項目公司層面進行平臺公司在與社會資本的合作，既有利于平臺公司向社會資本學習，積累市場化運營經驗，又可將合作失敗的風險控制在項目公司層面，與平臺公司母體隔離，不至于危及平臺公司整體。

對于項目建設也有眾多優勢。一是平臺公司在項目前期工作及工程建設管理方面經驗較為豐富，由其協助項目實施機構開展前期工作，有利于推動PPP項目進展。二是平臺公司作為項目公司股東方，可以參與項目公司的日常經營及決策，有利于增強政府方對于項目公司的把控力度，有效地約束社會資本的行為。因此，該種參與方案容易獲得政府支持，減少改革阻力。

六、結語

中央、國務院多次發文要求對平臺公司進行改革，但其問題由來已久，債務規模普遍較大，利益關系盤根錯節，對城市建設、政績積累具有重要作用，因此其改革推動緩慢。本文提出用PPP模式推動平臺公司改革的思路，希望能為有關領導和專家的改革工作提供思路借鑒。

作者簡介：

袁政，畢業于中國科學院，現為天津國際工程咨詢公司PPP中心主任助理。工作專業于PPP、降低平臺公司債務、工程咨詢領域。全程參與了天津市PPP推動工作，參與全市方案制定、政策研究、課題研究、項目推動、培訓講課、項目咨詢等工作。參與了《西氣東輸三線閩粵支干線廣東段社會穩定風險評估》、《薊縣上倉污水處理廠特許經營項目》、《彭州市污水處理廠網一體化PPP項目投資可行性分析》等五十多項工程的咨詢工作。深入研究業務，發表了多篇專業論文，獲得天津市發改委系統2016年優秀調研成果三等獎、2016年中國招標投標協會理論研究征文二等獎、2016年中國監理協會理論研究征文二等獎。

主持完成《PPP工作程序及示意圖研究》、《非經營性、準經營性PPP項目如何吸引社會資本參與》、《以PPP模式推動基礎設施和公共服務供給側改革存在的困難和對策建議》、《天津市“十三五”PPP規劃》等研究課題。作為主要起草人，完成《天津市重點領域推進政府和社會資本合作工作指南》、《天津市政府和社會資本合作項目前期工作專項補助資金管理實施細則（暫行）》、《天津市市政公用交通領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式實施方案》（津建計[2016]186號）、《天津市人民政府關于推進政府和社會資本合作的指導意見》（津政發[2015]10號）等政策文件的起草論證工作。組織策劃全市PPP培訓三場，并擔任主講專家。作為天津市財政局PPP專家，參與項目評審等工作。為推動PPP改革工作做出了貢獻。