7月18日，財政部、住建部、農業部和環保部聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(下稱《通知》)，其中提出，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式。

上海濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎向記者表示，《通知》中提出新建項目一律優先適用PPP，存量推薦轉型為PPP，此外還擴大了行業內涵，將補投資改為補運營，強調按效付費、塑造新的市場結構等，看點很多。

“2002年，當時的國家計委、建設部、國家環保總局發布了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》，和今天這個文件的名字很像。但這一次，市場范圍由原來小的市政領域擴大到農村面源污染、餐廚垃圾、危險廢棄物等，制度環境也由原來簡單的特許經營管理辦法變成了整個的PPP頂層設計，增加了物有所值評價、地方預算管理制度等。看似同一個領域發力，實際上市場范圍更大了，制度環境也更好了，可能產生的影響也會更大。”他表示，“2002年后，污水、垃圾處理行業掀起了一個小高潮。這次文件發布后，潛在的市場影響力也不能低估。”

“新一輪PPP熱潮將至”

《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。

對此，E20環境平臺PPP中心總監湯明旺的理解是“新增加速+存量盤活”，他認為新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮將至。

“城市污水廠處理率早已超過90%，新建污水廠數量不會增加太多。‘有序推進存量項目轉型為PPP模式’這句話份量十足，現有的污水處理廠轉型PPP是一塊大蛋糕。”業內人士也表示，“感覺存量市場這個春姑娘忸怩著向我們走來了。”

不過，全國工商聯環境商會首席政策專家駱建華告訴記者，污水、垃圾處理行業從2002年開始市場化改革，推行特許經營模式(PPP模式之一)，到現在已經搞了十幾年了，所以大部分設施已經市場化運作;而市場化改革之前的存量項目其實也不多，“1998年開始建污水處理廠，2002年開始市場化改革，期間政府建的污水處理廠并沒有多少，因為資金缺乏”。

桑德集團董事長文一波也表示，即使存量市場打開，由于其屬于優質資產，競爭也會比較激烈，拼關系、拼價格，民企并不具備競爭優勢。

在張燎看來，大家可能低估了《通知》的影響，它對下一步PPP市場規模的擴大將起到比較大的促進作用。首先，《通知》擴大了市場范圍，原來污水、垃圾處理一般是指市政項目，而這一次則將農村污水、農業面源污染、環境修復、餐廚垃圾、危險廢棄物品也納入了進來，涉及的行業面大大擴展了。

《通知》顯示，此次PPP模式的適用范圍很大，包括“政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目”。

其次，產業鏈條上，過去污水、垃圾處理指的都是終端設施，如污水處理廠、垃圾焚燒廠等，而這一次則要將前后端環節也整合進來，如管網、環衛等，形成全業務鏈。

《通知》顯示，要“在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利”。

“行業類別增加了，單一行業的業務鏈條也向上、向下拉長。如果文件能夠落實，新建項目將大大擴展。”張燎說。

“政府從一次性投資變成分期付款”

在駱建華看來，《通知》的另一個意義就是實現政府職能的轉變。過去。環境公共產品和服務由政府提供，今后則要全面由市場提供，政府通過購買服務的方式來進入到治理當中。

“政府的定位，一是監管，二是付費。《通知》提出‘以運營補貼作為財政資金投入的主要方式’，這是我們多年呼吁的，這次終于被強調了。”他說。

《通知》提出，要“深入落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制有關要求，發揮市場機制決定性作用和更好發揮政府作用，提高政府參與效率，充分吸引社會資本投資參與，提升環境公共服務質量，深入推進供給側改革。”

駱建華表示，整體上看，現在環境公共基礎設施已經基本完善、初具規模，下一階段關鍵是運營，特別是在中西部、縣級以下農村，以及老少邊窮地區，單純依靠收費還覆蓋不了成本，需要政府進行補貼。

“過去是市場方沒有發育起來，沒有實力來承接，現在市場方已經逐步成熟，政策只是適應市場形勢的變化。”他說，“將來政府財政就不要搞建設、不用養隊伍了，只需要購買服務，按照績效進行付費。簡單說，就是政府從一次性投資變成了分期付款。”

這樣做的好處，就是治理結果更好、更專業。過去的事實證明，政府自己做，投資運營都是低效的，還會對社會資本產生擠出效應。交給市場則更加高效，解決了效率的問題。

《通知》規定，要“大幅度減少政府對該領域內市場資源的直接配置，著力推動市場資源依據市場規則、市場價格和市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”

湯明旺也表示，《通知》規定嚴格合同管理，相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款;建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機制，這體現了績效導向，回應了提升公共服務質量和效率的“初心”。

此外，通知還提出“盡快在該領域(污水、垃圾處理)內形成以社會資本為主，統一、規范、高效的PPP市場，推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。”

“過去，環保行業小企業多，大企業很少，住建部等希望通過全面實施PPP，提供更多的市場空間，讓行業通過兼并重組出現一些龍頭企業，從而進一步改善行業結構，提高行業的集中度。”張燎表示，“這樣行業才會逐漸成熟，更易于管理，也只有大企業才更能吸引人才，增加研發投入，注重企業信譽。”