摘要：“契約精神”(Spirits of Contract)是PPP項目合同的靈魂。政府(Public)與社會資本方(Private)能否在PPP項目全生命周期中建立起有效的合作關系(Partnership)是衡量PPP項目成功與否的關鍵。基于水務PPP項目的綜合性、長期性和公益性，以及政社雙方的有限理性和控制力的不對等，僅憑一時合同約定顯然無法窮盡各方在未來或然情況下的權責利分配和風險分擔，這使得水務PPP項目合同成為典型的不完全契約。本文將“不完全契約理論”應用于水務PPP項目的特殊實踐中，借助理論與實證分析，以水務PPP項目合同中的績效考核機制為切入點，分析現有機制不足并提出完善建議。

關鍵詞：水務PPP項目合同 績效考核機制 實證研究

一.研究背景

從十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，中央各部委出臺了鼓勵推廣PPP的一系列文件，其中發改委的PPP項目通用合同指南和財政部的PPP模式操作指南成為領航PPP項目的“雙燈塔”。2015年5月，國務院辦公廳轉發三部委《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)進一步明確PPP當仁不讓的“準國策”地位。

在環境保護大政策背景下，水務PPP項目基于其“強公益性”和“強技術性”特點，又借助非單一BOT模式化解地方存量項目的先天優勢，在PPP項目總量中占比前三。2015年4月國務院發布的《關于印發水污染防治行動計劃的通知》(又稱“水十條”)中第五條“充分發揮市場機制作用”中第十五款：“促進多元融資。引導社會資本投入……,推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保。采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。”又為水務PPP項目的蓬勃發展春風化雨。

緊接著，各部委的相關政策規定陸續出臺，2015年4月財政部、環境保護部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建[2015]90號文)指出“構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式。”。2016年10月財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號文)在第二點“進一步加大PPP模式推廣應用力度”中提到“兩個強制”：“在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式。”。各方政策出臺無疑是為水務PPP項目發展提供了有力的政策支持。

立足相關利益方對涉水事務的共治，明確水環境事業上各自職能和責任承擔，績效評價是保障水務PPP項目實施能夠正常開展的關鍵因素。國家發展與改革委員會在《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經[2015]488號文)第二十條強調：“加強后評價和績效評價。開展社會資本參與重大水利工程項目后評價和績效評價，建立健全評價體系和方式方法，根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵社會資本通過管理、技術創新提高公共服務質量和水平。”同時，財政部PPP綜合平臺系統的“PPP項目庫”省級入庫審核中，直接要求必須要在項目實施方案中存在績效考核的內容。

與水務PPP項目的遍地開花相對應的是，作為保駕護航的水務PPP項目法律監管機制和爭議解決機制如今仍然十分薄弱。在《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》中僅提到：“在水污染防治領域形成以合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等為主要內容”“在……績效評價等方面，應根據財政部關于PPP工作的統一指導和管理辦法規范推進，地方各級財政部門會同環境保護部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規范化管理。”而《水污染防治專項資金管理辦法》以及2017年4月新下發的財政部、環境保護部聯合印發《水污染防治專項資金績效評價辦法》中，僅在國家層面提出對采用PPP模式的項目予以傾斜支持和重點監管，加強對專項資金管理的監督管理和績效考核。相比與其他已對此專項立法的成熟PPP國家，我們還有很大差距。

面對公益性、復雜性、技術性兼具的水務PPP項目，特別是開工較早的“轉PPP項目”或運營階段的TOT項目，政府方如何依據績效考核結果，順利地履行付費或者可行性缺口補助，社會資本方如何嚴謹按照績效考核標準承擔應有的社會責任，政社雙方如何避免蜜月期渡過后進入有序和諧的婚姻生活，進一步完善績效考核機制是其中的關鍵。本文意以PPP項目合同的不完全契約性理論為出發點，結合實證案例，探討水務PPP項目合同中約定績效制度時應當考慮的問題，并提出完善建議。

二、水務PPP項目合同不完全契約性問題

(一)不完全契約理論和水務PPP項目合同

傳統的契約理論認為，締約雙方通過意思自治成立合同后，通過忠實履行對合同項下規定的權利義務就能實現平等穩定的契約關系。但實踐表明，締約雙方是不可能完全預見和明晰未來所有可能產生的情形，契約注定是不完全的;同時雙方基于控制力的不對等和信息的不對稱，也不可能實現絕對的平等。這些不穩定因素都會導致風險的產生，因此人們在合同主條款后增加了協商談判機制和爭議解決方式等內容，運用法律等方式來實現對合同關系的調整和風險的控制。因此不完全契約理論提出，當事人簽訂的與未來結果密切相關、且對任何結果都不會感到失望的則是剛性契約。而允許當事人對事后不確定性做出適應性調整的則是柔性契約。這種在柔性契約和剛性契約間進行的權衡，在長期契約中更為顯著。

PPP項目合同中風險識別和分擔是學界和實務界重點關注的問題，有學者基于完全契約理論認為，通過風險分擔機制的合理設計和事后完備的監督機制，能實現PPP項目“風險閉合”。但事實上在動輒20-30年超長生命周期的PPP合同中實現風險的全固化是非常困難的事情，即使理論上存在簽訂完全契約的可能性，但前期片面追求契約的盡善盡美而投入的大量時間和人力財力，也是政府和社會資本方不能承受之重。雖然PPP項目通過物有所值評價(VFM)中公共部門參照標準法(PSC)來判斷發起PPP項目的優勢所在，但社會資本方特別是聯合體的加入，績效考核中多部門的參與，相比于PSC的紙面數據，“反公地悲劇”的潛在威脅同樣值得關注：基于權利的互斥性和外部性，多方對同一資源的管理和對風險的多重控制將會使得資源難以充分被利用，從而出現“反公地悲劇”，好比是一扇門被上了無數把鎖，最終無論誰要進出都會大費周章。而不能真正實現運營績效提升的PPP項目，最終只能論為BT模式的變異，成為“假PPP”項目。

在水務PPP項目合同中，政府和社會資本方都是有限理性的：其一，雙方的立場并不是完全一致，基于水務PPP項目特別是供水類PPP項目的公益性，政府方將更多出于公共服務和社會責任角度來制定規則，而社會資本方作為公司以盈利為第一目的，最在意的肯定是自身利益的最大化。如某市PPP污水處理項目中，因付費糾紛社會資本方竟擅自直接將未處理污水輸入自來水管道，引發民眾不滿和政府臨時接管的情形。最終雙方對簿公堂，不歡而散。其二，由于客觀條件的約束，政府和社會資本方的知識局限性，政府和社會資本方缺乏能力追求最優方案，即使是引入第三方咨詢機構，也未必盡善盡美;其三，由于雙方地位的實質差別和控制力的強弱，政府和社會資本也可能有意或無意地隱瞞部分信息，進而影響到對方合同談判的理性;又可能在執行過程中誘發“機會主義”，政府方拖欠付費或者社會資本方消極怠工，造成項目的效率低下甚至流產。

美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目和北京第十水廠項目都是誘發不完全契約危機的典型。前者從1996年詢標提案到2008年正式運營，用了近十二年時間。而后者至今仍然“曬在太陽下”。以北京第十水廠項目為例：1998年，北京第十水廠正式立項，其采用BOT模式受到國內外廣泛關注。該項目總投資23億元，設計水處理能力為每日50萬噸，主要為朝陽CBD、通州新城等北京東部地區供水。但首都的發展規律在設計者預料之外：2000年后，北京市工業企業集體外遷導致水源地供需倒掛;2004年，加上水源地密云水庫枯竭、北京首都機場占用十廠建設用地等因素下，外方安菱聯合體于當年7月正式要求終止項目，并向政府索要2000萬美元的違約款;2005年，北京市政府決定組建北控-金州聯合體對項目進行重組;2007年，北京地價飆升導致征地工作陷入困境;2008年，國土部出臺新規，土地劃撥變轉讓;18年過去，在多方努力付出下，北京第十水廠項目仍向著落地道路不懈前行著。

正如著名PPP專家王守清教授所言：“PPP是一場婚姻，不是一場婚禮。”對此他用五點說明：1.長周期下風險的不可準確預測性;2.PPP合同本質是不完備的，合同機制設計難以完全覆蓋將來技術更新、用戶需求、社會發展、價值觀變化情況;3.基于制度和利害關系，在缺乏民主和公眾參與機制的發展中國家，政企的差異和咨詢機構、律師的良莠不齊也可能加劇合同的不完備和不公平性;4.公共產品與服務的終極責任是政府的，PPP不是政府推卸公共產品與服務的借口。5.PPP項目不是簽約就叫成功。兩個關鍵的時間點一是項目現金流由負變正，二是項目移交后百姓滿意程度和對政府評價、投資者和銀行合理盈利情況，即“共贏”。上述五點是對PPP項目過程適用不完全契約理論最形象化的闡釋。

(二)績效考核機制中的“不完全契約性”

績效考核制度，一般是政府在PPP項目準備階段，也就是項目實施方案編撰階段由代表政府方的項目實施機構或其委托的第三方咨詢公司編撰。水務PPP項目多是地方水務部門或環保部門牽頭作為項目實施機構，在績效考核內容上需要聘請有資質的水務工程技術專家參與制定。水務PPP項目特別是城市供水類項目涉及公眾用水安全，其公益性尤為顯著，從而突顯該類項目中績效考核的重要性。在此筆者特選取一個典型城市供水項目案例進行實證分析。

1.項目概況

2012年12月，某縣采用BT模式實施水庫和配套管網項目建設，2015年2月初步建成向縣城城區供水，徹底解決了縣城人民飲水安全問題，但縣財政卻背上了較重的債務包袱。

2014年末，隨著PPP模式的迅速推行，該地積極響應，探索將新建成的新建水庫與水廠等存量資產打包為“某縣縣城城市供水運營”項目，采用TOT(轉讓-運營-移交)模式與社會資本合作。項目以總投資3.5億元為合作基礎，由社會資本控股80%、政府占股20%共同組建項目公司(SPV)，承擔項目30年的運營、維護更新和移交責任。該縣縣城城市供水運營已于2015年11月與社會資本方簽訂正式合同并進入運營階段。

該項目通過采取TOT模式由存量項目引入社會資本收購自來水廠，縣政府通過給予一定的可行性缺口補貼，作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，在水費收入不能確保其合理利潤時，保證社會資本方保本微利，妥善運營。從實際情況來看，該項目落地運營一年以來，成效斐然，順利被評為財政部第三批示范項目，并獲得“以獎代補”專項資金支持。

2.項目績效考核機制

該地縣城城市供水運營PPP合作項目績效考核具體按照《城鎮自來水廠運行、維護及安全技術規程》等各類法律法規和技術標準執行，依照可行性、可操作性、系統性、層次性、獨立性原則，綜合考慮確定項目績效考核指標體系。

在付費機制的設置上，該項目按照當年政府付費的10%作為績效考核付費，照考核指標評分，得分80分，全額支付;60-80分按照比例支付;60分以下，政府不予支付。在用水標準上，總體按照：原水安全、運行監管、水質管理、水廠的運行與管理、管網運行與管理、供水服務及應急管理7個標準進行考核。在監管機構設置上，項目公司由縣水務局實施行業監管和績效考核，并按規定接受財政、監察、審計、環保、工商、質監、人大和相關法規部門的行政監管和履約管理，公司運行情況接受公眾監督。同時該地縣財政局成立PPP中心，監督項目的運營績效，并按績效進行付費，將付費項目列入政府財政預算中。

本項目從全生命周期成本考慮，該項目績效考核機制體現了階段性特點。在項目前三年建設期，管理中心從質量、工期、環境保護、安全生產等方面設置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準。建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低;在中間的運營維護期，管理中心主要通過常規考核和臨時考核的方式，對項目公司服務績效水平進行考核并付費;在項目移交階段，根據前期積累的可量化績效考核指標，督促項目公司善始善終，最終實現激勵相容、風險共擔。

雖然該項目績效考核機制兼具了水務技術的專業性和PPP項目的特殊性，也符合規范性文件的相關要求。但該項目績效考核機制在實踐中同樣暴露了一系列問題。

由于該PPP項目發起時間比較早，在編制實施方案時雖然考慮到了監管的方面，卻沒有制定績效考核的細則，而在雙方簽訂的PPP合同正文中，也沒有實際績效考核的條款。上述績效考核的規定是以“某縣縣城城市供水運營PPP項目供水設施運營維護標準及考核辦法”列為合同的補充性附件，且該份績效考核僅提到與政府付費掛鉤而沒有具體規定獎懲條款細則，從而該份考核標準僅僅成為對運營方的約束性條款，而缺乏實踐操作的效力。但如今運營一年期滿，政府收支兩條線的規定實際使該項目成為“政府付費”的項目，而績效考核難以落實卻成為支付過程中的一道坎，當地PPP中心希望要按照政策規定嚴格實施績效考核，但作為項目實施機構的水務局卻苦于缺乏動力和具體操作方法去具體實施考核，出現“考核難、付費難”的現狀。

3.不完全契約理論下現有績效考核機制的不足

科學完善的績效考核制度，是政府方維護公眾利益、監督社會資本方切實履行相關職責和義務的必要且有效的手段，同時這也是多方基于自身利益的角力場，這在水務PPP項目領域體現得尤為明顯。在“(一)不完全契約理論和水務PPP項目合同”章節部分，我們已經分析了政社雙方基于立場、地位和客觀條件不同的“有限理性”。而這種“有限理性”貫穿了整個績效考核機制的設計和實踐，為未來PPP項目糾紛的產生埋下了伏筆。筆者在此依據自身實踐提出以下幾點擔憂：

(1)“過度融資”現象

水務PPP項目特別是公用水項目的推行目標，首先是提高經營效率和改善公共服務，而非單純以化解地方債務，減輕財政壓力為首要目的。PPP項目不僅是一種融資模式，同樣是一種項目管理模式，提供滿足績效標準的公共服務是PPP項目的根本目的，PPP的融資功能不應受到過度關注。目前在PPP項目實踐中，一種觀點是“缺錢就上PPP”，或者“沒錢賺的才給社會資本機會”，這違背了國家推行PPP模式的初衷。政府方項目設置招標條件方面常常對資金要求過高，又極力壓低社會資本方的投資回報率;將融資風險全部交由社會資本方承擔的同時，還要求社會資本方不得以其融資部分獲得資金量為基礎獲得利潤。然而政府為了吸引社會資本方的進入，在某些運營周期30年的體量達到十幾億的PPP項目中，政府方竟和社會資本方約定在五年內還清本金，而將績效考核涉及的付費內容限制在不到千萬的運營成本上。由于資產成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋，前期資本量的過度投入，必然會給之后的消費價格或公共財務形成壓力。對PPP績效的設計，決不能忽視公共服務效率、質量、范圍、價格或對公共福利的改善和增加程度，這關系到水務PPP項目是否具有必要性、合法性或合理性的問題，而納入付費考核的內容，應該是這個項目資金的全部或者大部分，才能真正避免社會資本方“以PPP之名，行BT之實”。

(2)政府的“先手優勢”

績效考核制度，一般是政府在PPP項目準備階段，也就是項目實施方案編撰階段由政府方，一般由代表政府方的項目實施機構委托咨詢公司編撰，水務PPP項目多是地方環保部門或水務部門牽頭作為項目實施機構。由于準備階段在項目采購階段之前，此時還未通過招投標或競爭性磋商確定社會資本方，因此作為實際承擔建設、運營、移交的社會資本方無法參與到績效考核制度的設計中來。該制度最終成為政府的一個“格式合同”，其中涉及融資條件和與之掛鉤的費用獎懲機制甚至成為招投標的條件之一。而進入PPP合同的談判與制定階段時，社會資本方也只能在現有的績效考核制度基礎上提出修改意見，社會資本方將承擔“后手劣勢”，造成話語權的缺失。

筆者在前文中提到的某地縣城供水PPP項目案例便出現了這個問題。由于該項目發起較早而當時各項政策規定不甚完善的情況下，社會資本方作為有雄厚實力和經驗的國企沒有認真關注績效考核機制的內容，也沒有要求和政府方一并細化和明確績效考核方案便匆匆簽約執行。從而在付費時間點到來的時候，項目不能高效完成考核并獲得應有的投資回報。4社會聯合體的缺陷，建工類企業牽頭

(3)“重建設，輕運營”

目前PPP項目的現狀，一是央企國企占比遠高于民營企業。二是在央企國企中，工程建設類的公司或公司集團又占大多數，迫于公司的性質，這類社會資本方更關注于項目周期最開始的建設階段，希望在項目建設期收工后幾年內通過股權轉讓或者資產證券化(ABS)方式快速收回投資，通過減少建設期管控成本和工程價差獲取利潤。可用性付費模式下會誘使社會資本運用基金模式加杠桿和工程利潤實現提前套現，將收款壓力推卸到金融機構來托底，而運營期的績效責任被“棄之敝履”，變得無足輕重。因此在PPP項目實施方案和合同設計中，往往涉及工程建設的內容占據大半篇幅，后期幾倍于建設時間的運營期內容則寥寥幾筆。績效考核作為對運營期重要的監管制度，往往被刻意忽視。

按照《招標投標法》第19條規定：“招標人應根據招標項目的特點和需要，在招標文件中設置投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。”在理論上，只要通過了資格預審，在建設資質上應該一視同仁。但在實踐中，有的地方政府BOT項目幾乎將項目作為一個純工程項目來進行在招標，在招標文件條款中設置投標人應具有市政工程總承包資質等級和建設經驗。這樣的做法人為拔高了工程建設的門檻，而把建設工程不夠突出，但綜合能力更強、善于融資和運營管理的公司拒之門外。

按照目前流行做法，在大中型BOT項目中，政府更青睞由建設公司、運營公司、融資公司等多類型公司共同組成社會資本聯合體的加入。但粗略瀏覽PPP項目庫中的公開項目可以發現，建設公司由于實力更強，掌握資金流更大，大多數都成為社會資本方聯合體牽頭人。而負責運營的公司由于實際PPP項目運營費用占比較小，和自身能力無法抗衡牽頭人的情況下。很有可能降低甚至放棄合同談判過程中的話語權，為后來運營期糾紛風險埋下隱患。

值得一提的是，目前PPP業內的咨詢公司、法律服務機構多是從工程建設領域轉行PPP領域的，基于自身經驗和習慣所限，無論是“兩評一案”的編制還是合同的協商談判，都更為關注項目建設期的內容，對涉及運營期方面同樣缺乏經驗，從而在績效考核設計上缺乏審慎態度，大多籠統模糊。

(4)績效考核責任分配不夠明確

我國各地涉水實務的條例對政府、企業和其他相關利益各方的權責規定比較籠統和模糊，利益相關的機構和部門也沒有明文確定，同時工會勢力的薄弱也導致也行業內標準難以統一。這個問題也同樣影響到水務PPP項目合同中績效考核制度的確立，各地方的水務PPP項目有不少相似之處，監管部門的大致范疇是一致的，但涉及績效考核的各方責任時，由于缺乏可以直接對照操作的履責規范和路徑，難以統一協調分工。

在前文“某縣縣城供水運營PPP項目”案例中，其績效考核制度對績效考核責任方進行了規范：該地發改局擬定本項目的總體布局、發展規劃及政策措施，具體負責項目的立項審批核準工作;該地水務局綜合監管項目建設及運營過程中維護措施實施情況;該地物價局制定各項服務收費指導價格，會同主管局對項目公司進行成本監管，評估其經營情況;該地安監局綜合監管和重大危險源監管;該地工商局對違法違規行為進行監督管理、處罰等;該地審計局每年對項目公司進行財務審計，并要求其根據財務審計結果對其財務政策等進行修改。同時該地的PPP項目都以地方政府一把手或者分管領導為績效考核小組責任人，由該地財政局下設的PPP中心統籌進行。

(5)績效考核捆綁下可用性付費難的問題

水務PPP項目績效考核終點是可用性費用的支付，這也是運營階段社會資本方關注的重點。在PPP項目公司政府方持股比例較低的情況下，通過傳統《公司法》等法律對股東知情權、參與權等一系列規定難以實現對PPP項目的監管。因而績效考核成為了PPP合同政府方監督項目運行的主要依據和手段。而績效考核結果與可用性付費相關聯的設計，是績效考核激勵約束原則的主要實現形式;對付費時間在項目建設竣工后開始的約定，正體現了PPP項目重運營的精神。

由于水務PPP項目的特殊性，特別是一系列涉及向民眾收取水費的項目，由于大多數民眾對“自來水”所需要的成本缺乏清晰的認識和民生問題的敏感性，我國的水價相對于國際標準整體水平偏低，低市場化水平下，“付費難”、“調價難”成為地方水務普遍存在的問題。在PPP項目長周期過程中，小到成本變化的因素，大到自然地理環境的變化。都可能影響到該項目實際運營結果的變動，以污水處理廠為例，隨著原材料成本增長、電價上調、當地平均工資標準普調等，污水運營成本也在上漲。按照約定，需對污水處理費根據成本狀況進行調整，有可能出現項目公司墊付資金彌補價差的情況下，實際運行結果仍同比下降的情形，由于補助金額的不確定又使得這筆支出很難納入到每年的財政預算中來。因此在績效考核與可用性付費掛鉤的情形下，政府這一年的付費是傾向于加大金額以彌補社會資本方損失還是按照績效考核為付費打上折扣呢?一旦處理不當都可能引發矛盾。

績效考核激勵性機制同樣存在問題，當一個城市供水PPP項目公司因為加強公司管理，提升運營績效，使得供水成本得以降低，而質量上升時，政府如何兌現獎勵機制?反過來，如果該項目運營惡化，政府不得不提高水費以維持項目正常運作時，社會資本方卻有可能因為調價而獲益。從而出現激勵機制和結果倒懸的不利后果。某些地方政府因為財政困難，而以績效考核不達標為由扣除社會資本方收益，引發了各類糾紛，業界還因此出現了水務PPP項目“解除可用性付費和績效考核捆綁”的聲音。

三、對于完善水務PPP項目績效考核制度的建議

在公共資源和設施的保護方面，我國現行水務法律雖有涉及但規定相對落后，缺乏可操作性，在執行力上也很難適應新型水務PPP事業的發展。英國是PPP模式的發源地，而英國在水務領域的PPP實踐更是從15世紀便已經開始，400多年前的倫敦已經由私人企業供水來增加居民用水線路滿足城市居民的用水。到19世紀，倫敦先進高效的供水系統已經使之成為歐洲居住和健康狀況最好的城市之一。英國在1989年推動水務行業私有化和市場化改革，同時頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業法》。其中《水工業法》為如何治理公共服務市場化之后的水務行業、保障公共利益提供良好的示范，值得我國在水務PPP項目考核機制與監管制度上進行借鑒。

PPP項目的特殊性決定了PPP項目績效考核與傳統建設項目績效考核存在較大的差異，水務PPP項目參與方眾多，涉及到包括社會公眾、公權力等多元化主體的切實利益，這決定了水務PPP項目的績效評價的核心指標應當均衡各方的利益訴求實現兼顧。為此業內總結了PPP項目績效考核要通過“4E”原則，即經濟性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效果性(Efficiency)和社會公平(Equity)來實現。其中經濟性是指項目獲取利潤及花費成本的合理性;效果性是指項目產出帶來的實際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項目實施過程中投入產出比;而公平是一方面考慮利益相關者的滿意度，另一方面考慮社會效益與可持續發展。水務PPP項目作為典型的PPP項目，無論是付費模式、資源利用、社會影響和可持續性上都完美適應了“4E”原則的要求。

由于PPP項目合同的“不完全契約”性具有的不確定性與有限理性特征，本身即存在不完備和不合理之處的績效考核制度必然不能夠適用于整個PPP項目運營期所發生的所有情況。從前文實證分析可以得知，目前水務PPP項目中績效考核及其涉及的付費問題上已經暴露了不少糾紛和矛盾，當合同雙方就績效考核結果不能達成一致甚至發生爭議時，政府方輕易延遲、拖欠付費或者社會資本方以中斷項目運營以此威脅政府方時，爭議便極有可能上升為法律糾紛，導致項目受阻。然而水務行業是經濟發展的命脈，也是社會公益的聚焦點，經濟和監管的平衡和可持續是水務行業持續經營和發展的基本保障。一旦由于矛盾激化導致項目運營為繼，使得合同履行發生根本性障礙，政府不得已接管或者回購時，PPP項目也走向了失敗。

在現行績效考核制度的設計上，政府方作為績效考核的主體對項目運作的效果進行評價考核的同時，又作為PPP合同相對方和項目公司參與方對項目運營承擔責任，扮演著“既是運動員，又是裁判員”的雙重角色。這種“大權獨攬”式的做法不由得使社會資本方對績效評價結果懷有疑慮，也降低了其本可發揮的積極作用。

在國家層面來看，如今財政部PPP綜合信息平臺的公開是一個很好的開始。我國作為大陸法系國家，相比英美法系更應體現立法優勢。應當借鑒他國相關制度并結合我國實際，特別是針對地方行政政策、指令可能朝令夕改影響和妨礙行業持續經營發展的擔憂，通過法律形式出臺相關法律法規來明確一系列基本原則，保障涉水行業可持續性發展;充分考慮PPP項目長期性和合同不完全性，切實保障并動態調整PPP社會資本方在忠實履行相關義務后所獲得的長遠利益，從地方政府層面看，在項目實施方案中績效考核制度的設計首先必須有合規性，考核過程中涉及的相關考核技術標準、流程不能與現行涉水法律和部門規章相沖突。提倡通過充分發揮涉水行業長期積累下的實踐經驗，鼓勵行業標準參考性制度的出臺。

政府方在在前期準備過程中需要比較全面地考量各項或然因素，制定更為完善的績效考核內容與動態調整機制，并針對性做好多個預案。在社會資本方加入后，利用其專業優勢，謙虛聽取社會資本方的意見。水務PPP合同除對項目合作范圍內的水質、水量、防洪標準、設施設備維養、水體視覺衛生以及水域岸線管理等常規內容進行績效考核外，還需要結合地域、時間和地方需求等個性化因素設置其他考核項。在對允許調整的范圍、擬重新確定的指標分值權重、調整頻次、啟動調整的觸發機制等關鍵事項同步予以充分明確，以作為今后調整依據。可以說，通過前期制定更為完善和細化的績效考核實施方式，則項目執行過程中，重點就是如何監督政府和社會資本充分履約，減少糾紛產生。

地方各級財政、環境保護部門要加強組織實施，積極統籌協調，研究建立議事協調及聯審機制，有力有序推進。省級財政、環境保護部門建立對PPP項目的實施監督機制。各級財政、環境保護部門要加強組織實施，統籌協調，履行責任，加強監管，切實提高水污染防治能力水平，實現水務質量改善。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系

在可行性付費上，應該充分考慮項目實際和社會資本方的履約能力，建立合適付費調整機制。在績效考核與融資情況掛鉤的條款上，不能單方面將融資責任和風險轉嫁給社會資本方，只有資本的合理回報能夠得到保障的情況下，資本才能會被投入到水務等公用事業領域實現“雙贏”。同時政府應該進一步完善投融資架構，通過設置夾層資金確定優先級和劣后級體現政府方誠意，并合理約定社會資本方的退出機制通過減少社會資本方的后顧之憂，促使其將更多精力投入到運營水平的提升上來。

基于不完全契約理論，無論是項目實施方案還是項目合同中確定的績效考核辦法，僅是在特定時間內、針對可預見的項目運作狀態和產出需求而確定的相對穩定的預備制度。PPP項目合同有天然的不完全契約性，政府方不僅需要考慮當前相對穩定的項目運作狀態和產出需求，還需考慮到遠期視情形做出調整的基本規則，在難以預見和不能確定的考核內容上運用柔性設計，通過設立績效考核委員會制度約定設定一監管第三方來確保合同的履行，成立由社會公眾參與的使用者委員會對PPP項目進行監督。這樣做的好處在于，首先，在面臨關乎切身利益的事項時，親身使用者往往更為敏感，也能夠更客觀做出評價;其次，這有利于促進信息的公開，包括財務信息、運營成本等，減少服務提供者與服務使用者之間的溝通成本;最后，在公眾輿論的影響下，政府和項目運營者都有改善自身行為的迫切性，這有利于發揮績效考核結果對PPP項目運營積極的促進作用，提高項目運營效益和水平。

綜上所述，水務PPP項目涉及的利益方有政府方和社會資本方，這是PPP的前兩個“P”，兩者共同構建PPP合作關系，成為第三個“P”的由來。事實上，一般水務PPP項目都會涉及各公共機構、各工商業用戶、法人團體、普通居民(處所占用者)等水服務受眾，這便是PPP項目的第四個“P”(people)，這也是項目存在的最終目的——“為了公眾利益”(for people)。而上述三方利益的實現需要明確的邊界約束，這種約束在內部來自于合同項下責任義務履約請求，在外部則由一系列PPP法規政策來實現，這即是PPP項目的第五個“P”——政策(policy)，從中央到地方合理有序的PPP政策是眾多長周期、大體量PPP項目良好運行的保障。因此，水務PPP項目中的績效考核制度的設計，應當綜合考慮到社會方方面面的利益訴求，兼顧“上”與“下”，即政府與社會資本方、民眾使用者之間的矛盾與需求，唯有站在此種高度上看待水務PPP項目績效考核制度，才能真正發揮其積極的作用。

作者簡介

張皓昱，男，上海對外經貿大學2015級法律碩士研究生(PPP方向)，曾于省級和地方級PPP中心實習并參與某財政部示范項目“兩評一案”編制和合同審核，有多次PPP論壇和培訓學習經驗。 

楊慶鶴，男，上海對外經貿大學2015級法律碩士研究生，師從于周蘭萍律師，主要研究仲裁法與PPP訴訟爭端解決。