為了更好地為有關決策和政策制定提供定量化信息，提高政策設計和決策的科學性，本文采取實地調研法和政策分析方法，對2016年度我國重點環境經濟政策的年度進展進行了系統評估，對年度環境經濟政策實踐進展總體狀況進行了研判，并指出了下一步環境經濟政策改革需要解決的關鍵問題。總體上看，環境經濟政策的重要性成為社會各方的普遍共識，特別是綠色金融、生態補償，環境稅費等政策取得了階段性突破，但是我國的環境經濟政策體系仍不夠完善，環境質量導向的環境經濟政策體系還沒有建立起來，因此，應積極推進環保投融資、生態環境補償等環境經濟政策的創新運用，為環境質量改善、生態文明建設提供長效機制保障。

引言

2016年是“十三五”規劃的起始年份，創新運用環境經濟政策，完善環境經濟政策體系在各國家綜合性發展規劃、政策中受到高度重視。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將環境經濟政策改革創新作為綠色發展的重要手段和核心內容，《“十三五”節能減排綜合工作方案》專門用兩節內容強調了創新運用環境經濟政策在節能減排中的重要性，《“十三五”生態環境保護規劃》也將環境經濟政策作為生態環保制度創新的重要方面。這些重要綜合性規劃和政策都明確提出了環境經濟政策改革創新的方向。從環境經濟政策應用實施的宏觀政策環境來看，具有前所未有的較好條件和迫切需求，優化結構、發展轉型、控污減排正在深入推進，行政規制成本上升以及環境目標加嚴、提高帶來的邊際成本在快速增加，環境保護工作的難度加大等因素，都迫切需要更多地創新利用市場和經濟手段政策，通過建立長效的激勵機制，促進環境成本內部化，調動和發揮各相關方的積極性，并同步改進公共政策效率，優化配置政策資源。總體上來看，環境經濟政策體系建設進入快速發展期，特別是綠色金融、環境稅、生態補償等重點環境經濟政策在本年度取得重大突破，標志著環境經濟政策體系在不斷逐步健全完善。

1、研究方法

本年度的評估方法仍沿循2015年度環境政策評估采取的方法學，主要為實地調研法和政策分析法。實地調研法是通過對典型地區的環境經濟政策試點和實踐進展調研，了解政策最新進展、主要典型模式，以及有關管理部門和企業等各相關方對環境經濟政策的需求和關鍵問題等；政策分析法是對2016年出臺和推進實施的環境經濟政策分門別類進行系統研究，分析政策進展、政策特征、面臨挑戰等。通過兩類方法相互結合來評估年度環境經濟政策變化動態、識別難點問題、研判整體政策發展狀況。在評估思路上，首先對本年度的10項重點環境經濟政策進展進行分項評估，根據各項政策進展的評估結果，形成年度環境經濟政策總體進展的評估結論。

2、重點環境經濟政策進展評估

2.1環境財政政策

環境污染治理投資總量、結構有所變化，污染治理設施運行費用增加8.5%。2015年，我國環境污染治理投資總額為8806.3億元，環保投資占國內生產總值(GDP)的比例為1.3%，占全社會固定資產投資總額的1.6%。從環保投資的構成來看，城市環境基礎設施建設投資小幅下降，建設項目“三同時”投資基本維持不變，工業污染源治理投資略有下降。2015年，城市環境基礎設施建設投資4946.8億元，老工業污染源治理投資773.7億元，建設項目“三同時”投資3058.8億元，分別占環境污染治理投資總額的56.2%、8.8%、35%。城市環境基礎設施建設投資是環境污染治理投資的主要來源。2015年，我國污染治理設施直接投資總額為4694.2億元，占污染治理投資總額的53.5%，其中環境基礎設施投資、老工業源污染治理投資和建設項目“三同時”環保投資分別占污染治理設施直接投資的17.8%、16.5%、65.7%。建設項目“三同時”環保投資是污染治理設施直接投資的主要來源。污染治理設施運行費用逐年上漲。2015年，污染治理設施運行費用3282.7億元，比2014年增加8.5%。

多層次的質量改善導向的財政資金機制仍未有建立。環保專項資金對我國生態環境質量改善發揮了重要作用，2016年中央財政對環境保護的支持力度進一步加大，新設立了土壤污染污染防治專項資金，資金規模為68.75億元。同時，水、大氣污染防治專項資金等資金規模也在加大，分別達到140億元、111億元。但是環保專項資金機制還存在不少問題，與階段性環保需求存在一定差距，如資金績效管理模式還不是很完善，資金尚需要進一步規范使用等。2016年12月12日，財政部發布《防治大氣污染必須堵住資金流失漏洞——關于中央大氣污染防治專項資金檢查典型案例的通報》，對京津冀等9個省（區、市）2013—2015年中央大氣污染防治專項資金管理使用情況進行了檢查，大氣污染防治專項資金挪用情況較為突出。另外，如何發揮財政資金對地方政府環境質量改善工作的引導和激勵功能尚未充分發揮出來，財政資金的政策目標和分配方法需要根據環境質量改善進一步調整轉變。

2.2排污收費政策

2015年全國排污費解繳入庫單位共27.8萬戶，入庫金額178.5億元。1979年至2015年37年間，共向1298.7萬家排污單位征收排污費2667億元。2003年排污費制度改革后的13年共征收排污費2038億元，是前24年的3.2倍。排污收費籌集了大量污染防治資金，也提高了排污企業對治污的認識，使企業加大環境治理投資，削減污染物排放的積極性明顯增強，節能減排促進作用顯著。排污收費政策在我國的環境保護工作中發揮了至關重要作用，隨著排污費改稅工作的推進和實施，以收費手段調控排污行為的規制模式將進一步弱化。揮發性有機物排污費試點在加快推進，實施差額收費、提高標準是政策趨勢。北京市、上海市、江蘇省、安徽省、湖南省、四川省、天津市、遼寧省、浙江省和河北省共十個省級地區（含直轄市）先后發文試點征收VOCs排污費。各地對排污費用于VOCs防控的激勵功能定位不同，征收范圍和標準也有很大差異。其中，北京和上海管控最為嚴厲，對VOCs防治收費標準全國最高。北京將試點行業擴展到石油化工、汽車制造、電子、印刷、家具制造5個行業，征收標準為每公斤20元。上海將試點行業擴展到包括石油化工、船舶制造、汽車制造、包裝印刷、家具制造、電子等12個大類行業中的71個中小類行業，征收標準分三個階段提高至每公斤20元。天津VOCs征收標準為每公斤10元，江蘇、浙江、河北每污染當量3.6～6元不等，安徽、湖南、四川、遼寧為每污染當量1.2元。各省還設置了差額收費政策。

2.3生態環境補償政策

一是中長期生態補償改革框架搭建。國務院辦公廳出臺《關于健全生態保護補償機制的意見》，明確提出2020年國家生態環境補償建設路線圖，總體目標是基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系。這標志著經過多年的改革醞釀與反復論證，生態補償制度建設終于取得重大突破。

二是國家重點生態功能區轉移支付力度不斷加大。國家重點生態功能區的縣市區數量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%，轉移支付預算數增長12%。總體來看，重點生態功能區轉移支付制度逐年完善，中央財政2008—2015年累計安排轉移支付資金2513億元。2016年重點生態功能區轉移支付預算數為570億元，比2015年執行數增加61億元，增長12%。

三是多省份開展了流域生態補償政策，跨省界流域生態補償試點探索加快推進。目前共有20多個省份相繼出臺流域上下游橫向補償相關政策，探索實施流域生態補償機制。第二輪新安江生態補償試點繼續實施，繼續深入探索建立完善的新安江跨省域橫向生態補償制度和行之有效的機制、模式。此外，廣東省與福建省、廣西壯族自治區分別簽署汀江—韓江流域、九洲江流域水環境補償協議，天津市與河北省推進實施引灤入津流域跨省水環境補償機制，跨省界生態補償機制在加快推進實施。

四是中央啟動實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，進一步加大對草原財政補獎投入力度。“十二五”中央財政累計投入草原補獎資金773.6億。內蒙古、西藏、甘肅、青海等13省（區）以及生產建設兵團和黑龍江省農墾總局全面實施草原補獎政策，取得了顯著成效。本年度新一輪草原生態保護補助獎勵政策（2016—2020年）啟動，提出“十三五”期間在8省區實施禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效評價獎勵等政策，進一步優化草原生態保護補助獎勵機制，2016年當年安排資金187.6億元，較上年增加21.1億元。

五是森林生態效益補償資金增加，2016年中央財政林業補助資金撥付165億元，并將國有國家級公益林補償標準提高33%，進一步加大補償力度。浙江、四川等地方通過擴大生態補償范圍、提高補償標準，實施績效評價等，深入探索推進森林生態補償實踐。此外，本年度濕地生態補償、海洋生態補償總體來說進展不大。

2.4排污權交易政策

排污權有償使用和交易試點在深入推進。從2007年開始，財政部、環保部和發改委批復江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西等省（區、市）開展排污權有償使用和交易試點探索。目前已經有20多個省份在開展排污權有償使用與交易探索。多省市相繼出臺了落實《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》的政策文件，進一步深化試點探索。如2016年8月11日，湖南省發改委、財政廳聯合印發了《關于完善主要污染物排污權有償使用收費和交易政府指導價格政策有關問題的通知》；2016年12月8日，江蘇省物價局、財政廳、環保廳聯合印發了《關于印發江蘇省排污權有償使用和交易價格管理暫行辦法的通知》，旨在進一步完善排污權有償使用和交易價格體系。不少試點地區排污權交易量穩步增加，內蒙古自治區是國家排污權有償使用和交易試點省份，自2011年8月試點啟動以來，截至2016年10月，進行排污權交易的企業累計已達489家，交易總額逾2.08億元。2012—2016年，山西省每年完成排污權交易分別是193宗、270宗、495宗、272宗、175宗，總成交量約16.99億元。

總體來看，排污權有償使用與交易試點中存在的一些突出問題需要進一步解決，包括規范排污權市場環境，強化與排污許可證等政策之間的協調性，強化監管執法配套能力建設，與碳排放交易的協同推進等，目前排污權交易的有效價格機制也還沒形成，排污權交易一級市場基本上主要靠政府定價，各地的排污權有償使用定價方法和依據不夠清晰。

2.5綠色稅收政策

一是環境保護稅歷時9年出臺，環境財稅制度改革取得重要進展。2016年12月25日第十二屆人大常委會第二十五次會議審議通過《環境保護稅法》，這標志著歷時九年環境保護稅費改革終于取得突破進展，這也是我國第一個以環境保護為主要政策目標的獨立性稅種，是環境財稅改革的一個重要進展。這對于完善我國環境財稅制度和促進綠色發展具有重要意義，環保稅的改革思路基本上以排污費改稅為主線。

二是繼續深化資源稅改革。2016年5月9日，財政部聯合稅務總局發布《關于全面推進資源稅改革的通知》，自7月1日起，資源稅改革將在全國全面推行，對前期尚未從價計征的所有129個稅目進行改革，實施清費立稅和從價計征的稅目有124個，僅實施清費立稅、繼續從量計征的稅目有5個，主要是稅源分散、計稅價格難以取得的砂石、粘土等。通過實行從價計征，清理收費基金，進一步完善綠色稅收制度，理順資源稅費關系，減輕企業負擔。改革后全國129個改革稅目的資源稅收入20.65億元。河北是目前全國水資源費改稅唯一試點省。2016年財政部、稅務總局和水利部共同發布《關于印發<水資源稅改革試點暫行辦法>的通知》，明確河北省開展水資源費稅改革試點，河北省先后研究制定了《河北省工業生活取用水量核定工作辦法》《河北省水資源稅征收管理辦法》《河北省水資源稅征管應急預案》等十余個配套文件，構建了較為完善的水資源稅改革政策體系，形成了水利核準、納稅申報、地稅征收、聯合監管、信息共享的水資源稅征管機制。自2016年7月1日試點正式啟動以來，河北省已累計征收水資源稅7.16億元，較2015年同期水資源費增收1倍。

2.6環境金融政策

“綠色金融”首次被納入國民經濟和社會發展五年規劃和生態文明建設綱領性文件，綠色金融已經成為“十三五”時期深化金融體制改革的重要方向，上升為國家戰略，建起全球首個以政府為主導的綠色金融政策框架，我國綠色金融政策框架初步形成。2016年8月31日，中國人民銀行、財政部、環境保護部、銀監會、證監會、保監會等部門聯合印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》，進一步深化了綠色金融的頂層設計。2016年9月4—5日，G20（二十國集團）峰會在中國杭州召開，中國首次將綠色金融議題引入二十國集團（G20）議程，成立綠色金融研究小組，形成首份《G20綠色金融綜合報告》為全球各國發展綠色金融提供了政策參考。

我國在綠色債券、綠色信貸、碳金融等方面取得了積極進展，綠色金融市場規模日益發展壯大，市場的參與主體越來越多樣化，各類綠色金融產品及其衍生工具不斷發展創新。綠色債券市場日益發展壯大，市場規模不斷擴大。我國的綠色債券發行品種日益豐富，已經覆蓋了金融債、公司債、中期票據、資產支持證券、熊貓債、非公開定向債務融資工具等多種產品類型。截至2016年9月5日，我國境內綠色債券發行規模達到1099.9億元，約占同期全球綠色債券發行量的35%，已成為全球最大的綠色債券發行市場。國內首只綠色金融債券發行。2016年1月27日，浦發銀行發行了我國首只綠色金融債券，發行規模200億元，債券期限為3年，年利率為固定利率2.95%，超額認購2倍以上。國內首只綠色公司債發行。2016年4月21日，由海通證券和中國工商銀行聯合主承銷的北京汽車股份有限公司“16京汽綠色債01”成功發行，成為國內首單綠色企業債券。該綠色公司債的票面利率為3.45%，屬于固定利率，期限為7年。2016年12月13日，中債資信發布了綠色債券評估認證方法體系，這是國內首套綠色債券支持目錄評估標準。綠色發展基金納入國家“十三五”規劃綱要，國家“十三五”規劃綱要將“設立綠色發展基金”列入其中，這從宏觀戰略規劃層面為綠色發展基金的建立提供了保障。內蒙、云南、河北、湖北已經紛紛建立起綠色發展基金或環保基金，旨在通過政府性資金的搭臺引導功能，來推動地方綠色投融資，解決環保需求與投入保障落差過大問題。市場化的環境基金在快速發展，截至2016年7月，國內基金管理機構已推出環保、低碳、新能源、清潔能源、可持續為主題的基金近百只，規模近980億元。我國的銀行綠色信貸規模繼續擴大。截至2016年6月末，我國21家主要銀行業金融機構綠色信貸余額就已經達到了7.26萬億元，占各項貸款的9.0%。

環境污染責任險試點在穩步推進，云南等地方在積極推動環境污染強制責任保險試點，云南省環保廳、中國保監會云南監管局聯合制定《云南省環境污染強制責任保險試點實施方案》，首批131家企業試點投保環境污染強制責任保險。

2.7環境市場政策

地方政府積極推進第三方治理。繼2014年和2015年多個地方政府制定公布了本地區的第三方治理指導/實施意見后，廣西、海南、云南、廣東、內蒙古等地本年也頒布實施了第三方治理相關政策。至此，全國已有18個省（自治區、直轄市）頒布了指導第三方治理推行的文件。特別是河北省在2015年發布《河北省人民政府辦公廳關于推行環境污染第三方治理的實施意見》的基礎上，于9月14日印發了《河北省環境污染第三方治理管理辦法》，提出在重點行業、領域、企業有序推行環境污染第三方治理，建立排污者負責、第三方治理、政府監管、社會監督的創新機制，完善環境污染第三方治理制度體系。

PPP模式在快速推進。污水處理、垃圾處理等領域PPP模式推廣應用力度進一步加大。財政部于2016年10月12日發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，首先提出應根據行業特點和成熟度，在中央財政給予支持的公共服務領域，探索開展兩個“強制”試點。財政部在2016年實施了第三批示范項目。根據財政部PPP項目庫，截至2016年11月30日，全國入庫項目10828個，據統計，環保PPP類項目總數已達到598個，占項目庫總項目數量的5.5%。但是，對比項目庫內各主要行業的項目平均投資規模，環保PPP項目單個項目投資規模偏小。截至2016年9月末，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中執行階段項目共946個，總投資額達1.56萬億元。在這些項目中，財政部示范項目60個，省級示范項目38個，其他示范項目500個，從環保領域入庫PPP項目的區域分布方面，環保PPP項目數量達到30個以上的有貴州省、山東省、內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、河南省。國家發改委積極推動PPP項目落地實施。從2015年開始，國家發改委每年安排5億元中央預算內投資支持PPP項目前期工作。2016年安排的PPP項目前期工作補助資金，主要用于支持重點區域或行業的PPP項目規劃編制，以及重點PPP項目的評價論證咨詢、實施方案編制等。國家發改委還向社會公開推介2.14萬億元傳統基礎設施PPP項目，涉及能源、環保等七個領域。其中，環境保護項目23個，占1.87%；投資307.55億元，占1.44%。

2.8綠色貿易政策

一是我國積極參與世貿組織（WTO）框架下相關工作，圓滿完成WTO對中國第六次貿易政策審議工作。2016年7月20—22日，WTO在瑞士日內瓦對我國進行第六次貿易政策審議。世貿組織成員高度關注本次審議，向中國提交了1964個書面問題，其中23個成員對我國提出環境保護問題40余個，范圍涉及我國大氣污染治理、環境稅、禁止進口固廢目錄、化解過剩產能等。二是積極推動環境產品協定談判。2016年環境產品協定共進行7輪談判，經過多輪磋商逐漸縮小清單范圍。在7月份的G20貿易部長會上，中、美、歐等主要談判參加方就談判路線圖達成共識。三是逐漸強化環境管理措施的合規性審查。近年來多個成員國在委員會例會及雙邊場合提交問題單并要求我方作出回應，這表明其他成員國成員對我國的環境管理措施是否符合世貿組織法律體系存疑，為確保相關環境管理措施符合世貿組織法律體系，今后應進一步加強對相關政策的合規性問題的重視度，以避免將來出現環境管理措施由于不合規無法及時出臺或在WTO中被訴的風險。

此外，環境服務業已成為全球經濟和貿易新的增長點及貿易談判焦點之一，我國在已經簽署或正在談判的自貿協定中，環境服務都有所涉及，下一步應進一步就國內優勢環保產業及全球環境服務市場開放情況進行深入研究。

2.9環境資源價值核算政策

一是積極推進自然資源資產負債表試點。從2015年11月開始，國家統計局會同發展改革委、財政部等部門聯合制定《編制自然資源資產負債表試點方案》和《自然資源資產負債表試編指南》。在內蒙古自治區呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市和北京市懷柔區、天津市薊縣和河北省等八個地區開展編制自然資源資產負債表試點工作。國土資源部積極推進土地資源、耕地質量和地下水質等核算工作；環境保護部積極組織開展了三江源區生態資產核算等工作；水利部啟動了國家水資源監控能力建設項目，并開展了探索水資源核算和水權交易試點工作；農業部加強了農業資源環境監測，探索建立農業生態補償機制；國家林業局和國家統計局聯合組成項目組已開展了兩輪中國森林資源核算研究，近期準備聯合啟動第三輪中國森林資源核算研究。國務院各有關部門結合本部門職責對生態資本、生態服務價值核算等也分別開展了探索，基本摸清了地方開展不同類型自然資源負債表編制的技術難點、統計調查監測薄弱環節、基礎數據缺口、指標內涵和范圍爭議等問題，這為下一步完善指南、深入推進試點工作提供了方向和重點。

地方政府積極響應自然資源資產負債表試點工作。4月13日，山東省發布《山東省人民政府辦公廳關于開展編制自然資源資產負債表試點工作的通知》，決定分為兩個階段開展自然資源資產負債表編制試點；6月3日，安徽省發布《安徽省編制自然資源資產負債表試點方案》，自2016年6月到2017年5月底，在蚌埠市開展編制土地資源、水資源資產負債表試點等。

二是綠色GDP2.0試點穩步推進。自2015年環境保護部重啟綠色GDP研究2.0版計劃以來，綠色GDP2.0試點工作一直持續推進。目前，該項目處于第二階段，選擇安徽、海南、四川、云南、深圳、昆明、六安市等7地開展試點工作，試點內容包括環境成本與環境效益核算、環境容量核算、生態系統生產總值核算以及經濟綠色轉型政策試點。不同地區根據其經濟發展和生態環境特征不同，可選擇不同的試點內容。

2.10環境產品名錄政策

發布《“高污染、高環境風險”產品常用信息手冊（第一輯）》（環辦政法函〔2016〕1239號）。選錄《“高污染、高環境風險”名錄（2015年版）》中253種重點“雙高”產品，對其環境特性、所屬行業及產品代碼、產品基本信息、相關政策、污染排放及風險等產業發展、政策管理與污染治理等方面信息進行詳細介紹，下發至各省、自治區、直轄市以及各環境保護督查中心，供地方環境管理部門在日常環境監督管理工作中參考使用，同時供相關企業、社會組織、公眾在開展環境公眾監督中參考使用。

3、結論與展望

總體上看，2016年度環境經濟政策體系建設取得重要進展，國家十三五發展規劃和生態環境保護規劃都對創新運用環境經濟政策提出了明確要求，環境保護部也籌劃專門編制實施《“十三五”環境政策法規建設規劃》，在其中，對環境經濟政策體系建設提出了明確的目標和針對性的重點任務，明確了“十三五”環境經濟政策創新發展的藍圖。從環境政策的整體發展情況來看，環境經濟政策越來越受到重視，環境經濟政策的重要性成為社會各方的普遍共識，特別是綠色金融、生態補償，環境稅費等政策取得了階段性突破，標志著我國的環境經濟政策體系在不斷健全。從實踐效果來看，環境經濟政策日益成為綠色發展轉型、控污減排、生態管控的重要手段，環境經濟政策在提升環境管理效能，發揮調控對象的積極性、能動性方面起到了重要作用。但是同時也看到，我國的環境經濟政策體系仍不夠完善，許多環境經濟政策手段的調控功能還未有充分發揮出來，環境成本內部化機制還不健全，市場化工具手段的運用還不夠充分等。特別是“十三五”時期我國環境保護保護工作全面調整到環境質量改善為主線，但是環境質量導向的環境經濟政策體系還沒有建立起來，環境經濟政策手段在環境質量改善工作中的調控、激勵、引導和規制功能仍較有限，需要加大該方面的研究和試點探索，積極推進環保投融資、生態環境補償等環境經濟政策的創新運用，為環境質量改善、生態文明建設提供長效機制保障。

注：本研究得到國家環境經濟政策研究與試點項目支持，項目技術組組長王金南研究員。

本文執筆人主要為：董戰峰、李紅祥、葛察忠、王金南、程翠云、龍鳳等。

責任作者：李紅祥博士。技術組副組長、秘書長：董戰峰博士。

本文在《國家環境經濟政策進展報告：2016》基礎上撰寫。感謝江蘇省、廣東省、四川省、遼寧省、湖北省、湖南省、山東省、貴州省、安徽省環保廳以及北京市、天津市、石家莊市、成都市、濟南市環保局等單位對本研究的大力支持。