環境保護部副部長趙英民在十二屆全國人大常委會作專題報告。趙英民指出，長期以來，全國人大一直對生態環保工作給予大力支持。本屆全國人大常委會先后啟動大氣、水、土壤污染防治法等制修訂工作，這是打好污染防治三大戰役的重要保障。

按照安排，趙英民在會上介紹我國水和土壤污染防治的形勢、國內外經驗和對策建議三方面內容。

報告全文

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

大家下午好!長期以來，全國人大一直對生態環保工作給予大力支持。本屆全國人大常委會先后啟動大氣、水、土壤污染防治法等制修訂工作，這是打好污染防治三大戰役的重要保障。按照安排，我向各位領導介紹我國水和土壤污染防治的形勢、國內外經驗和對策建議三方面內容。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在更加突出的位置，做出一系列重大決策部署。2015年、2016年，先后印發《水污染防治行動計劃》(以下簡稱《水十條》)、《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)，這是黨中央、國務院對生態文明建設和生態環境保護的重要安排，是當前和今后一段時期全國水污染、土壤污染防治工作的行動綱領。習近平總書記立足實現中華民族永續發展的高度，提出了一系列新理念新思想新戰略。習近平總書記要求，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，明確保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。習近平總書記指出，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。習近平總書記強調，山水林田湖是一個生命共同體，環境治理是一個系統工程，要以系統工程思路抓生態建設。這些重要講話、論述和指示精神，深刻揭示了發展和保護的本質關系，推動生態環境保護從認識到實踐正在發生歷史性、根本性、全局性的變化，也為不斷加強水土污染防治工作提供了方向指引和根本遵循。

一、水、土污染防治形勢

(一)環境狀況

水環境質量總體持續改善。多年來我國地表水以有機物污染為主，代表性指標如高錳酸鹽指數從1990年的10.5mg/L改善到2016年的3.5mg/L，氨氮濃度從1.9mg/L改善到0.7mg/L。“十二五”期間，全國地表水國控斷面Ⅰ—Ⅲ類水質比例提高了14.6個百分點，劣Ⅴ類水質比例下降了6.8個百分點。2016年較2015年，Ⅰ—Ⅲ類水質比例、劣Ⅴ類水質同比進一步改善了1.8個百分點和1.1個百分點。地級及以上城市884個集中式飲用水水源地中，水質達到或優于Ⅲ類比例為90.5%。全國地下水質量極差的考核點位比例為10.1%;近岸海域水質優良(一、二類)比例達到70.7%，均保持基本穩定。

目前我國水環境形勢呈現如下特征:

一是總體改善的同時部分水體惡化。2016年各流域Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例均有所上升，浙閩片河流和西南諸河水質總體由良好改善為優，淮河流域劣V類水質斷面比例改善幅度最大。但全國一些地區特別好的I類水質斷面比例在減少，遼河、松花江等流域劣V類水質斷面比例同比有所上升。

二是水環境質量分布不平衡，部分流域污染仍然較重。西北諸河、西南諸河和浙閩片河流水質為優，珠江和長江流域水質良好，遼河、黃河、淮河和松花江流域為輕度污染。但海河流域污染嚴重水體大量存在，劣Ⅴ類水質斷面比例占35.7%。

三是大江大河干流明顯改善，但支流污染相對較重，特別是城市黑臭水體大量存在。不少流經城市的河段污染負荷大，導致水體因缺氧而黑臭，公眾反映強烈。消除黑臭水體是難點，也最能提升公眾環境質量獲得感。《水十條》發布實施后，各地黑臭水體整治力度加大，但由于污水收集管網不完善、處理不到位、老城區改造難等原因，完成《水十條》規定的2017年和2020年整治任務難度不小。四是盡管農村環境綜合整治工作持續推進，但農村污染量大面廣，“臟亂差”現象仍然普遍存在。農村飲用水水源總體達標比例低于城市10個百分點，化肥、農藥利用率比歐美發達國家低15到20個百分點，農村環境基礎設施建設滯后，有些還簡單照搬城市污染治理模式，建設成本和運行維護成本高。五是在化學需氧量污染得到控制的同時，總磷問題日益凸顯。2016年，總磷導致的地表水斷面超標率為17.9%，已經與化學需氧量持平，在長江、珠江等一些流域上升為主要矛盾，成為影響水環境質量改善的首要污染物，也是全國一些湖庫水質改善的瓶頸。

我國土壤環境總體狀況堪憂，部分地區污染較為嚴重。2005年至2013年開展了首次全國土壤污染狀況調查，結果表明，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

一是農用地環境質量不容樂觀。耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%。其中，耕地土壤輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。

二是典型地塊及周邊土壤污染較為突出。在調查的690家重污染企業用地及周邊的5846個土壤點位中，超標點位占36.3%;在81塊工業廢棄地的775個土壤點位中，超標點位占34.9%;在146家工業園區的2523個土壤點位中，超標點位占29.4%。

三是土壤污染分布差異大。總體上，南方土壤污染重于北方，人口稠密、產業布局集中的長三角、珠三角、東北老工業基地等區域性土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大;鎘、汞、砷、鉛4 種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

究其原因，土壤環境質量受多重因素疊加影響，工礦業、農業生產等人類活動和自然背景值高是造成土壤污染或超標的主要原因。具體來看，局部地區嚴重污染主要是由工礦企業污染排放造成，較大范圍的耕地污染主要受農業生產活動影響，一些區域性流域性重金屬嚴重超標則是工礦活動與自然背景疊加的結果。總體上看，重金屬和難降解的有機污染物長期累積，化肥、農藥、農膜等投入品仍在增加，土壤污染防治任務艱巨。

(二)面臨的挑戰

《水十條》《土十條》發布實施以來，各地區、各部門積極健全推進落實機制，大力加強環境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進展。但我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，經濟增長與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務十分艱巨。同時，一些地區經濟發展方式粗放，產業布局不合理，產業結構偏重，污染物排放總量接近或超過環境承載能力，發展與保護的矛盾依然突出，改善水、土環境質量需要付出不懈努力。

我國環境問題呈復合型、壓縮型，多階段多領域多類型問題累積疊加。相比國際上一些發達國家而言，我國是在較低的人均收入水平下解決更為復雜的環境問題，環境壓力比其他國家更大，解決起來比其他國家更困難，需要源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，全社會共同努力，加快形成資源節約、環境友好的產業結構、空間布局、生產方式和生活方式。

分析來看，一些地方未能全面貫徹新發展理念，一些政策措施系統性、協調性不足，一些薄弱環節也直接影響水土污染防治工作成效。

一是法律法規有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來的，責任認定需要建立新的法律體系，但我國土壤污染防治專項法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規定不具體，企業自證守法和溯及既往的按日計罰等制度亟待建立。

二是政府、企業和社會責任未有效落實。縱向到縣鄉基層、橫向到有關部門的壓力傳導機制還不順暢，職責不明確，落實不到位，一些地方存在重開發輕保護的現象。對企業治污主體責任的約束不夠、激勵不足。社會公眾對環境問題的關注度越來越高，但是這種關注度尚未轉化為綠色的生活方式和消費模式。

三是制度政策不完善。資源環境成本內部化程度不高，價格稅費的綠色調節作用不強，環境經濟政策法制化水平不夠, 市場驅動機制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。

四是基礎能力薄弱。執法主體和監測力量分散，環保機構隊伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉鎮和農村環保機構隊伍基本空白,市縣土壤環境監測儀器設備匱乏、專業人員缺少，治理體系和治理能力現代化還有待提升。

在水環境保護方面，面臨的主要挑戰在于，水環境質量改善工作沒有有效統籌水資源開發、水污染治理和水生態保護，流域環境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國對保障生態流量、增加環境容量、加強水生態保護的要求偏軟，重視不夠，落實不到位。

一是水資源過度開發利用，流域水環境承載力明顯下降。水資源浪費嚴重，高耗水項目無序發展，海河、黃河、遼河等流域水資源開發利用率遠遠超過國際公認的40%的生態警戒線，20%-40%河道內生態環境用水量被經濟社會用水擠占，部分河道生態流量嚴重不足。開發建設活動過多地考慮經濟利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期(6-8月)京津冀有衛星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區建設了太多的水庫閘壩相關。河流水量減少、流速變緩和生態系統恢復能力減小，進一步加劇了河流水質惡化。

二是土地開發利用不合理，流域生態環境功能嚴重降低。一些地區自然岸線過度開發，河道岸坡硬質化，生態空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強度不斷增加,水源涵養能力顯著下降，流域生態系統不堪重負。

三是水生態健康受損。108個國控重點湖泊(水庫)中，四分之一處于富營養狀態，藍藻水華問題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰在于基礎十分薄弱。

一是底數不清，全國土壤污染狀況調查中的土壤污染超標率是點位超標率，反映的是全國土壤污染的總體態勢，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進一步查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響，掌握重點行業企業用地中污染地塊的分布及其環境風險情況。

二是標準規范不健全，土壤污染調查評估、風險管控、治理修復等方面還缺乏可操作的標準和技術規范，土壤環境管理技術體系有待建立和完善。

三是尚未形成適合我國國情的環境風險防控管理體系。科技支撐不夠，治理修復“土方工程”不少，成功案例不多，往往面臨投資費用高、二次污染控制難等問題，沒有按照風險管控理念進行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復的系統性管理。這導致有的地方對土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復原狀。

二、國內外經驗

(一)立法要求明確、注重追責嚴格

國際上在環境保護尤其土壤環境管理上普遍采用了“誰污染、誰治理”“污染者付費”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實責任，強化追責。如，2010年美國墨西哥灣石油泄漏事件發生后，肇事方英國石油公司已支付620多億美元，用于環境應急與清理、損害評估、環境修復、政府和解和訴訟賠償。日本、美國等國家土壤立法源于痛痛病、拉夫運河等污染事件應對，對責任問題規定十分明確。美國《綜合環境反應、賠償與責任法》(又名《超級基金法》)規定，企業經營者及產權擁有者負有終身責任，獲益者負連帶責任。也就是說，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險的組織和個人都有可能成為追責的對象, 這極大地推動了企業落實責任。1977年前，美國通用公司30年間陸續向紐約哈德遜河排放了近130萬磅多氯聯苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國范圍內美國聯邦環保署共追索約400億美元用于土壤風險防控與修復。德國《聯邦土壤保護法》也規定：污染者及其繼承人，以及相關財產的所有人和土地使用權人有義務修復污染土壤和因土壤污染導致的水體污染。

國際上水土污染防治法制完善，條文詳細，規定具體，操作性強。美國水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬九千字，規定清晰，責任明確。日本1970年頒布的《農用地土壤污染防治法》，到2011年進行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護法》，并于1996年到2013年間進行了8次修訂。由于認識和經濟水平等因素，國外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現象的背后，既反映了對水土治理規律認識加深，更反映了立法的可操作性導向。我國可以發揮后發優勢，盡快建立土壤防治方面的法律法規標準制度政策體系，確保制度嚴密、責任清晰、便于追責、管用好用。

(二)水環境保護強調系統保護和綜合管理

一方面，水環境質量可以形象地理解為污染物排放量除以水環境容量。國際經驗表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發展趨勢看，發達國家日益強調水生態環境系統保護與系統健康，已經從水質單一理化指標拓展到水質水量水生態系統保護，在管理理念、生態分區、目標導向、措施要求等方面都提供了豐富的實踐經驗。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎，建立水管理框架，確立“實現良好的水狀態”的主要目標，將水體作為完整的目標對象，涉及保護水的各方面，如對于流域水資源開發，規定必須以保證地下水的抽取和補給平衡為前提;對于水生態系統，強調在化學指標外必須保證動植物健康生存。法國1992年就明確規定，河流生態流量保障是僅次于飲用水保護的流域管理優先目標。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學和生物完整性”為目標，實施以“流域水生態分區—基準確定—容量控制—排污許可”為主線的技術體系。日本提出護岸應“近自然工事”，要求采用具有生態和自然景觀等環境功能、與自然相協調的治理措施，并將琵琶湖區域界定為“生態景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環境容量，保障了水生態環境安全。新加坡于20世紀60年代將天然河流系統大規模變為混凝土河道和排水渠，嚴重影響了河流生態系統服務功能，導致水質變差。2006年，新加坡發起“活躍、美麗和干凈的水計劃”，動態、全面地進行水環境管理，整合水體周邊土地創造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態系統整體性、系統性及其內在規律，強調節水優先、系統治理、水陸統籌，要求系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理，構建了流域-水生態控制區-水環境控制單元三級分區體系。在修訂水污染防治法時，可以考慮將水資源合理開發、生態流量有效保障和水生態修復功能保護作為維護流域生態系統健康的基礎，進一步強化生態流量和生態修復等內容，明確生態環境保護的責任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉移，環境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區、不同部門，污染防治措施也具有協同效益。因此，發達國家較多地通過制定規劃、嚴格監管、引入經濟手段、促進公眾參與等多種途徑，堅持污染物、污染源和環境介質的協調統一，統籌運用結構優化、污染治理、排污許可、達標排放、生態保護等手段，推動環境綜合管理，提高環境保護整體成效。

如，國際上流域管理是一個社會共治的機制平臺，遵循的是綜合管理機制(comprehensive management)而非一體化管理(integrated management)，其基本要義在于上中下游、政府、企業以及公眾等所有利益相關方共同參與，實現平等對話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實施。法國在六大流域成立了流域委員會，其執行機構為流域水管局，局長由法國環境部委派，董事會中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會成員中選舉產生。美國加州環保署下轄的水資源控制局，設有水權、水質量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會。韓國環境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個流域設有區域環境廳。這些都體現了社會共治的流域環境綜合管理的理念。借鑒國際經驗，目前我國已經建立了水污染防治工作協作機制，以及京津冀及周邊地區、長三角、珠三角等區域水污染防治協作機制，并正在按照中央要求進行按流域設置環境監管和行政執法機構的試點，目的在于推行環境綜合管理，使不同部門職責清晰、權責匹配、各司其職、措施協同，不同行政區域責任共擔、效益共享、協調聯動、行動高效。

浙江“五水共治”是我國環境綜合管理的典型實踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統籌防洪水、排澇水、保供水、抓節水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環境優勢正轉化為富民新優勢，生態紅利日益顯現。“五水共治”經驗在于：一是形成了齊抓共管、強勢推進的工作格局，省委省政府加強領導，省環保廳設立辦公室，配備各級河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實不力而被行政問責。二是多手段并用。倒逼關停淘汰落后企業近6000家，整治提升企業1萬多家，傳統行業實現了轉型提升，新興產業獲得了發展空間。三是法規、資金、執法、科技等多方位保障。僅地方法規規章就有20多部，省內各級財政累計投入3000多億元。2014年以來共查處環境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動員、全民參與，形成了強大的輿論聲勢。

(三)土壤污染防治以風險管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經驗表明，污染預防、風險管控、治理修復的投入比例大致為1:10:100。在堅持預防優先的基礎上，要更加注重風險管控。在土壤污染方面，發達國家走過一條從徹底治理修復轉向風險管控為主的道路。對污染土壤徹底治理修復，既不經濟，技術上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對人的風險將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點。

根據上述思路，發達國家設計出一套標準、程序和方法，根據土壤污染的程度以及土壤對人體直接或間接的影響，調查和評估土壤污染對人體健康的風險程度。當風險不可接受時，則需要采取相應的措施降低風險直至可接受水平。一些發達國家還開展了污染土壤的生態風險評估工作，根據評估結果采取相應的風險管控措施。

如，德國《聯邦土壤保護與污染場地條例》根據土地用途制定了土壤污染物觸發值和行動值。土壤中污染物超過觸發值的，可能存在風險，需要進一步調查;調查發現超過行動值的，則認為存在不可接受風險，需要采取措施。這個措施可以是改變土地用途或開展土壤修復。對于不同的土地用途，行動值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值(類似德國觸發值)，可以不采取治理修復而納入可持續土地管理。

在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機會以及土壤中污染物進入人體的量不相同，要求越高的土地，相關限值越嚴。比如對于居住用地等，人體接觸機會多，對土壤中污染物的標準更嚴;工業用地，人體接觸機會較少，則對土壤中污染物的標準相對寬松。因此，調整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴密監控土壤污染擴散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風險防控措施。

與國際風險管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農用地方面，按污染程度劃為三個類別，未污染和輕微污染的應優先保護;輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調整耕作方式等措施，降低農產品超標風險;重度污染的劃為嚴格管控類，劃定特定農產品禁止生產區域，嚴禁種植食用農產品，保護地下水和飲用水水源安全。在建設用地方面，對暫不開發的污染地塊，實施以防止污染擴散為目的的風險管控;對擬開發利用為居住和商業、學校、醫療等用途的污染地塊，實施以安全利用為目的的風險管控;經風險評估確認達不到要求的，要開展治理與修復。

近年來我國一些地方也進行了有益探索。上海市出臺了一系列地方性標準和技術規范。先后發布地塊環境監測、調查、風險評估、修復方案編制、工程環境監理、工程驗收等規范，構建工業、市政、經營性用地再開發利用的土壤環境監管機制。要求在土地流轉、轉讓、儲備、收回、續期前應完成調查和風險評估;確定為污染地塊的，未明確治理修復責任主體和修復方案的，不批準土地流轉和新建項目。重慶市確定優先管理清單，構建信息化管理平臺，嚴格管控污染地塊環境風險。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評價體系，對3500余家重點企業位置進行遙感核實，建立數據庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調查評估和15塊地塊治理修復，提供凈地205萬平方米。

(四)污染源管理全面推行排污許可制

從國際實踐上看，排污許可制已經成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時包含水、氣等不同污染形態，在內容上延伸到與排污密切關聯的生產工藝和原材料控制，在要求上強調與所在區域流域環境質量改善目標銜接，在管理上注重制度銜接、企業守法、事后監管,特別是企業自我申報、自行監測、自證守法、向前追溯計罰等規定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實施排污許可的國家之一，依據《清潔水法》和《清潔空氣法》等實施許可管理。其特點一是具有明確的法律依據，實施一證式排污管理;二是點源污染控制與水質改善直接相關，規定排放限值;三是要求企業自行監測、建立臺賬和提交守法報告;四是按日計罰的嚴厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結合，激勵企業自覺守法和及時報告;五是發布詳細的許可申請與核發技術指南，指導各行業排污許可實施工作。《清潔水法》還要求不達標地區制定實施最大允許排放日負荷計劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預防與控制指令》，以最佳可行技術為基礎，綜合大氣、水、土壤等環境要素，以及能源效率、事故預防等多種因素，覆蓋項目建設、運行、監管及后期評估全過程，形成了全面的排污許可制度。

(五)治理方式善用市場機制和信息公開

發達國家重視用市場機制解決環保投融資問題，形成了系列經濟政策，在提供資金同時提升治理水平、發展環保產業。美國成立清潔水周轉基金，吸引企業和社會資本投入，以低息貸款等方式增值，專業化運作，累計提供超過1180億美元融資，法國、加拿大、波蘭等國也有類似基金。與水、氣治理相比，土壤污染治理修復周期長、難度大、投入高，如一些污染地塊治理修復成本動輒上億，有些還涉及責任主體滅失融資難等問題，建立土壤污染防治資金機制尤其重要。30多年來，美國超級基金已經支出約400多億美元，用于管控修復那些污染嚴重、潛在責任方尚未找到或沒有能力的地塊。

發達國家注重以信息公開為抓手，帶動公眾參與、社會監督、全民行動，建立政府、企業、公眾伙伴關系，特別是土壤污染防治方面的信息公開對于推動治理進程取得了良好的作用。美國《清潔水法》明確，工業源、污水處理廠排污要進行自我監測、自我申報、自我公開，接受公眾監督。美國聯邦環保署在官網上設立超級基金專欄，公開污染場地基本情況和調查報告等信息，并不斷更新。德國疑似污染場地共約32萬塊，現有污染場地1.9萬塊，已修復的污染場地3.2萬塊，都建立了明晰的清單和資料檔案，可供公眾查詢。有鑒于此，我國污染地塊全過程管理的主要信息應當向社會公開，包括疑似污染地塊調查報告、風險評估結果、風險管控方案、治理與修復方案、效果評估結果等。

三、對策建議

水和土壤污染防治是生態文明建設和生態環境保護的重要內容，事關人民群眾身體健康和經濟社會可持續發展。“十三五”期間，我們將全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，借鑒國際國內經驗教訓，堅持問題導向、目標導向和底線思維，強化污染防治與生態保護聯動協同效應，嚴格執行法律法規，以改善環境質量為核心，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，構建政府、企業、公眾共治的環境治理體系，加快補齊生態環境短板。

落實《水十條》，基本考慮是以提高環境質量為核心，推進協同治污、系統治水。我國已歷經4個五年流域污染防治規劃的編制實施，當前應著力增強環境保護的整體性、系統性、協調性，統籌做好水資源、水環境、水生態系統保護工作，維護流域生態環境功能。

對策一是實施流域環境綜合管理。推進《重點流域水污染防治規劃(2016-2020年)》《長江經濟帶生態環境保護規劃》實施，強化區域、流域聯防聯控，按流域設置環境監管和行政執法機構，形成以控制單元為空間基礎、以排污許可為核心、以水質水量水生態為基礎、以水陸統籌系統保護為導向的流域環境綜合管理體系。

二是大力加強流域水生態保護。污染物排放作為分子，盡可能做減法，要根據環境承載能力監測評價結果，優化調整發展規劃和產業結構，倒推排放控制要求，嚴格監管執法。水環境容量作為分母，盡可能做加法，落實節水優先，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態用水，保護和擴大生態空間。

三是突出好差兩頭，著力改善水質。 “好水”要優先保護，督促各地實施從水源地到水龍頭全過程監管，組織排查化工企業周邊地下飲用水水源安全隱患，全面公開飲水安全信息。“差水”要集中攻堅，未達到質量改善目標的市縣，逐一編制實施限期達標規劃，明確達標時限，抓住導致水質超標的主要因素和重點環節，加嚴標準，層層抓好落實。

落實《土十條》，基本考慮是夯實基礎，實施土壤環境分級分類風險管控。我國土壤污染防治尚處于起步階段，當前應堅持有限目標，預防為主，保護優先，著力探索土壤環境管理模式，健全管理制度，提升管理能力，牢固樹立以風險管控為主線的土壤污染防治思路。

對策一是做好基礎工作。這包括開展詳查、完善標準、形成制度、出臺政策、強化能力。當前要組織實施好《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，使土壤污染的底數越來越清晰，污染狀況越來越具體。

二是強化預防。要建立土壤環境調查評估制度，逐步建立污染地塊目錄及開發利用負面清單，按不同用途明確管理措施，嚴控增量，管好存量。

三是實施分類管控。要堅決守住影響農產品質量和人居環境安全的土壤環境質量底線。杜絕土壤污染未經調查和評估、盲目治理和修復的現象。公布土壤環境重點監管企業名單，明確重點污染物、行業和區域，督促企業落實責任。

推進水土污染防治工作，完成《水十條》《土十條》任務安排，需要突出關鍵環節，加快立法進程，進一步完善水土法律法規標準，推進排污許可證管理條例制定，把水土污染防治進一步納入法制化軌道，并著力改革完善環境治理體系，落實政府、企業和社會環保責任，提升治理成效。具體建議如下：

(一)強化地方黨委政府及相關部門責任

這方面工作，是黨的十八大以來生態文明制度改革的重大突破，也是發揮我國機制體制優勢、加快補齊生態環境短板的必然選擇。一是，建立地方各級黨委、政府和相關部門的環境保護責任清單，把職責說清，落實管發展必須管環保、管生產必須管環保、管行業必須管環保的要求。二是，總結中央環保督察、領導干部自然資產離任審計等行之有效的經驗做法，豐富完善并予以適當形式的固化。三是，把黨政負責人環保責任、黨政同責一崗雙責的條款納入法律法規，出臺黨政領導干部生態環境損害責任追究細則，并嚴格實施，獎優懲劣。

(二)落實企事業單位污染防治責任

2016年國務院印發《控制污染物排放許可制實施方案》，進一步明確了企事業單位需要履行自行監測、臺賬記錄、定期報告、信息公開4大責任。國務院頒布的《控制污染物排放許可制實施方案》要求：配合修訂《水污染防治法》，研究建立企事業單位守法排污的自我舉證，加嚴對無證或不按證排污、連續違法行為的處罰規定。建議盡快建立企業自證守法、企業違法行為“向前追溯按日計罰”等相關規定。

建議具體明確水資源開發利用企事業單位生態流量保障等責任，積極探索推行環境警察，實行強制環境污染責任保險，全面實施生態環境損害賠償制度，力爭行政執法、環境司法、經濟賠償三者并用，加快建立健全環境法律責任體系和終身追究制度，使守法成為常態。

(三)進一步完善制度機制政策

一是，強化源頭防控，把環境保護要求更直接體現在生產生活各環節，落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單約束，用排污許可制度、生態保護紅線、環境承載能力監測評估等制度，編制最嚴密的環境保護制度“籠子”。二是，充分發揮信息公開和社會監督作用。要求地方定期公布各地市土壤環境狀況，要求重點企業公開土壤監測等環境信息，將企業環境信用信息納入全國信用信息共享平臺，建立守信激勵與失信懲戒機制。三是，建立環保、國土、規劃等部門參與的土壤風險協同監管體系，要求符合相關要求的地塊，方可進入用地程序。四是借鑒國際經驗，建立穩定的可預期的資金投入機制，采用財政資金引導、社會資本投入、專業化運作的融資，建立土壤和水污染防治基金，加快培育市場主體。

我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，切實增強“四個意識”，深入貫徹黨中央、國務院的決策部署，在全國人大及其常委會的監督支持下，大力實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，精準發力提升水環境質量，分類防控土壤環境風險，全力推進各項環境保護工作，用環境質量改善增強人民群眾獲得感，以優異成績迎接黨的十九大勝利召開。