水資源是制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。開展區域再生水循環利用是緩解水資源供需矛盾的有效措施，是貫徹落實黨中央、國務院關于污水資源化決策部署的重要舉措。
按照生態環境部等四部門聯合印發的《區域再生水循環利用試點實施方案》（以下簡稱《實施方案》）要求，近日，生態環境部聯合發展改革委、住房城鄉建設部、水利部印發了《關于公布2022年區域再生水循環利用試點城市名單的通知》（環辦水體函〔2022〕502號），明確了首批納入區域再生水循環利用試點范圍的19個城市。這項試點工作對于提高缺水地區再生水利用能力、緩解水資源供需矛盾、引領我國各地挖掘污水資源化利用潛力具有重要意義。
區域再生水循環利用是指達標排放的尾水經人工濕地水質凈化工程等生態措施進一步改善后，在一定區域統籌用于生產、生態、生活的污水資源化利用模式。與污水資源化利用的常規做法相比，區域再生水循環利用試點更加強調區域統籌、生態凈化、調蓄利用，綜合效益更加顯著，對于推動缺水地區探索協同推進降碳減污擴綠增長的水生態環境保護新路徑具有重要意義。
一、水資源已經成為我國經濟社會可持續發展的瓶頸
人多水少、水資源時空分布不均，與經濟要素之間不適配是我國基本水情。我國水資源總量雖然較大，但人均水資源量只有世界平均水平的四分之一，是全球13個人均水資源量最匱乏的國家之一。隨著人口數量的不斷增加，人均水資源量還將繼續降低。我國水資源的特點使水資源短缺問題更加突出。特點之一是年均水資源量差別較大。近20年來，水資源量最多的是2010年，比常年值偏多11.5％；最少的是2011年，比常年值偏少16.1％，也是1956年以來最少的一年。一般認為，隨著氣候變暖等因素的影響，水資源的年均變化還將進一步加大。另一個特點是南北分布嚴重不均，與土地資源、人口的空間分布不相匹配。在全國十個水資源片區中，北方六區（松花江、遼河、海河、黃河和淮河５大流域以及西北諸河）的水資源量僅占全國的16.7％，但土地和耕地卻遠高于南方四區。
水資源已經成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。我國從“十二五”開始施行“最嚴格的水資源管理制度”，劃定用水紅線，控制用水量增長，2021年用水量控制在5920億立方米，與2012年的6131億立方米相比，總用水量實現了零增長。這一成績主要來源于工業節水。2012年到2021年，工業用水量由1379億立方米下降到1050億立方米，農業灌溉一直維持在3700億立方米左右，生活用水由740億立方米增長到910億立方米。其中，萬元工業增加值用水量由65立方米降低到28立方米，京津冀地區已經接近10立方米，提前十年達到了《全國水資源綜合規劃》提出的2030年目標。與此同時，還要看到，2021年全國規模以上工業用水重復利用率達到92.9%，節水水平已經遠超發達國家，工業領域節水潛力已經不大，而工業進一步增長、城鎮化率穩步提升、糧食穩產高產、生態環境持續改善等各領域用水需求持續上升，水資源供需矛盾亟待破解。有鑒于此，我國對黃河、淮河、海河等缺水流域提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，建立水資源剛性約束制度。
二、污水再生利用是突破水資源瓶頸的重要途徑
縱觀解決水資源緊缺問題的國際經驗，包括污水再生利用在內的非常規水資源開發利用是根本途徑，以色列、新加坡、澳大利亞、南非、納米比亞等缺水國家都是開發利用非常規水資源的典范。
以色列60%國土是沙漠，其余部分屬于半干旱地區，年降水量435毫米，2017年人均水資源降低到214立方米，水資源極度匱乏，不足我國的十分之一。但是，以色列政府2013年10月宣布全國用水不再受天氣制約，水安全問題已經徹底解決，其根本途徑就是污水再生利用和海水淡化等非常規水資源的開發。從上世紀九十年代開始，以色列建設了大量污水再生、輸配、儲存、利用設施，目前污水再生利用率超過90%，下一步擬全部再生利用。以色列再生水90%用于農業灌溉，支撐起現代高效農業，除了自給自足，還成為農產品出口國。
以色列通過開發非常規水資源成功解決了水安全問題，我國北方許多地區年降水量、人均水資源量均低于以色列，這些地區應借鑒以色列污水資源化成功經驗，開發非常規水資源，解決當地缺水問題。
美國人均水資源量是我國的四倍多，西部嚴重缺水，有限的水資源主要用于農業灌溉。2014年，美國國會認為單純通過提高用水效率無法滿足糧食安全和經濟持續增長的需要，預計2025年將有超過40個州面臨缺水狀態，責成聯邦政府采取措施應對水危機。2019年，聯邦政府宣布實施國家水回用行動計劃，以保障美國水安全以及水資源的可持續性和韌性為目標，全面規劃并實施包括市政污水等六大方向的收集、再生與回用，確定了200個行動目標，組織28個各方獨立責任人、80個合作機構開展11個戰略主題、37個具體行動，同時成立了跨部門工作組，統一協調各方。
我國水資源總量及特征與美國有相似之處，兩國也都有通過大規模跨流域調水應對缺水的實踐，但都沒有解決水資源緊缺問題。因此，我國應當借鑒美國做法，系統謀劃、全面開展污水再生利用，突破水資源瓶頸，支撐經濟社會可持續發展。
三、把握好區域再生水循環利用的幾個關鍵
一是著力拓寬再生水綜合利用的渠道。污水再生利用的方向包括農業灌溉、工業利用、市政雜用以及生態環境等方面。以色列是目前公認污水再生利用最成功的國家，90％的再生水用于農業灌溉，超過灌溉用水量的60％。為實現90％的利用率，以色列建設了共計200多座、總庫容超過２億m3的再生水水庫，敷設了從水庫到灌溉點的再生水輸配管道，覆蓋了絕大部分國土。污水再生利用的第二個方向應是熱電及工業大戶的冷卻水，用量較大，用水點集中，管道敷設難度小。如果將再生水用于市政雜用，用水量小且分散，再生水沿城市建成區逆向擴散，缺少儲存設施用地和輸配管線路由，利用難度較大。生態環境補水方向可以作為接受剩余再生水的備用渠道。試點城市可以借鑒以色列的經驗，選擇需求大、基礎好、綜合效益明顯的用途作為再生水利用的重點方向，系統規劃建設相關設施。
二是牢牢守住風險評估管控的關口。首先，做好源頭管控。我國不少城鎮污水廠接納了工業廢水，影響了再生水的循環利用。試點城市不應將接納含有毒有害物質的工業廢水的污水處理廠納入區域再生水循環利用體系。其次，規范運行維護。現有技術裝備總體上能保障污染物穩定去除，再生水水質風險往往來自操作層面監測偏差、運行操作不當乃至錯接漏接等運維問題。試點城市要建立健全相關設施的長效運營機制，制定完善運行管理規范，確保水質穩定滿足回用要求。最后，要嚴格監督管理。規模化長期使用再生水存在一定風險，關于病原體、鹽度以及內分泌干擾物等新興污染物對人體健康和生態影響的研究一直在進行。以色列開始將再生水大規模用于農業灌溉以后，發現部分地區地下水有鹽漬化傾向，隨后開展了全國性源頭減鹽行動，有效控制了地下水鹽漬化傾向。試點城市要加強循環利用全過程水質水量監測，嚴格過程管理和末端監管，確保水質安全可控。
三是充分發揮有為政府和有效市場的作用。區域再生水循環利用涉及多行業多部門，與社會公眾利益息息相關，需要有力的政策支持保駕護航。首先，組織體系要到位，針對目標確定統計考核體系，以考核促達標。其次，建立科學合理的再生水價格體系，涵蓋再生水生產成本，同時給予適當的財政支持。最后，理順融資機制，落實稅費優惠政策，提高市場主體積極性。美國聯邦政府對西部14個缺水州的污水再生利用項目補貼25％的建設費用，40個州制定了鼓勵政策。以色列制定了鼓勵再生水農業灌溉利用的價格政策。這些做法都可以作為試點城市的有益借鑒。
作者：中國人民大學環境學院教授、博士生導師，中國人民大學低碳水環境技術研究中心主任 王洪臣
