我國工業園區發展實踐始于改革開放后1980年沿海經濟特區的建設，經過近四十年的發展，我國工業園區在增加出口、吸引外資、引進高新技術等方面發揮了重要的作用，成為國家和地方經濟的重要支撐力量。據商務部統計數據顯示，2019年全國218家國家級經開區實現地區生產總值10.8萬億元，占同期國內生產總值比重為10.9%；實現財政收入2.1萬億元，占全國財政收入比重為10.9%；實現進出口總額6.3萬億元，占全國同期進出口總額比重為19.9%（參見表1）。工業園區作為資源能源消耗高度集中的區域，快速發展的同時，也給當地帶來了嚴重的環境污染隱患。一些工業園區盲目擴張、監管不力，集中生產淪為集中污染，園區內企業污水偷排、直排、大氣污染物的無組織排放現象時有發生，給當地帶來了巨大的環保壓力［1］。


    環境污染第三方治理（簡稱“第三方治理”）是傳統污染治理模式的創新，是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業化的環境服務公司進行污染治理的一類治污模式。自黨的十八屆三中全會提出：“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”以來，從中央到地方，各級政府不斷出臺相關政策，以環境公共設施、工業園區為重點，推動第三方治理從試點探索向實踐應用深化發展。





    一、工業園區環境污染第三方治理實踐進展及成效


    中央和地方目前主要通過政策保障、試點推動、案例推廣等方式推行第三方治理，各類項目或案例獲取的成功經驗為第三方治理深入實施奠定良好基礎。


    （一）政策制度保障


    1.在國家層面，研究出臺有關政策推進試點不斷深化


    2015年發布的《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》和2017年《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》，提出以工業園區為重點領域之一和突破口，推行第三方治理。2020年3月份，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，提出“積極推行環境污染第三方治理，開展園區污染防治第三方治理示范，探索統一規劃、統一監測、統一治理的一體化服務模式”。


    2.在地方層面，開展多樣化的制度建設和模式探索


    截止2018年，北京市等16個?。ㄖ陛犑校┏雠_了第三方治理實施意見或細則等政策。涉及第三方治理企業或特許經營企業選擇、收費管理、投資回報、運營補貼、服務標準、信息披露、過程監管、績效考核等方面。多數地區聚焦工業集聚區（工業園區）、城鎮環境公用設施、以及火電、鋼鐵、有色、化工等重點行業企業污染治理領域，部分地區逐漸重視農村污染治理領域［2］。以上海為例，上海市營商環境、制度保障、實施能力等具有較好的基礎，在20世紀90年代末就有企業涉足第三方治理，已在電廠除塵脫硫脫硝、城鎮污水處理、工業廢水處理、有機廢氣治理、餐飲油煙治理監控、建筑揚塵控制、自動連續監測七大領域推行環境污染第三方治理。其中，在電廠除塵脫硫脫硝領域，重點鼓勵專業化企業做大做強；在城鎮污水處理領域，以郊區中小城鎮污水處理廠為重點，探索特許經營改革；在工業廢水處理領域，以嘉定、金山、浦東等區中小電鍍企業相對集中的工業區塊為試點，引入第三方治理企業；在建筑揚塵控制領域，以城區工地為重點，推廣實施工地揚塵在線監測監控。上海市分領域推行環境污染第三方治理取得了良好的效果，產業規模年均增長20%。


    （二）試點示范推動


    2015年，國家發展改革委聯合財政部、住房和城鄉建設部、環境保護部聯合發文，在全國范圍內開展環境污染第三方治理試點示范工作。以城鎮污水垃圾處理、工業園區、重點企業污染治理為重點領域，以改進試點地區政府管理和服務水平，加快環境污染治理市場的全面開放，探索建立污染治理的有效模式為目標，通過試點示范全面推進第三方治理工作。試點開展過程中，相關配套制度不斷完善，治理模式創新不斷涌現。清水塘老工業區采用土壤重金屬污染治理項目＋片區綜合開發模式，第三方收益與土地開發效益掛鉤，吸引社會投資者；寧波經濟技術開發區鼓勵排污企業參股第三方治理項目，但不參與運營，利益共享，風險共擔。試點項目運行一年后，寧波經濟技術開發區工業廢水排放企業平均處理成本降低1.1~1.6元/噸，下降幅度約25%；江蘇濱海經濟開發區沿海工業園園區污泥處置項目節約污泥處置費用約330萬元，試點項目產生了良好的環境和經濟效益。


    （三）典型案例推廣


    生態環境部對外合作與交流中心于2018年和2019年發布了兩批工業園區環境污染第三方治理典型案例。國家發展改革委于2017年發布了環境污染第三治理典型案例（第一批）［3］，其中4例為工業園區治理案例。典型案例在治理模式、運營模式和價費機制等某方面各具特色。在治理模式方面，重慶巨科環保有限公司為入駐重慶巨科環保電鍍工業園的23家電鍍企業提供審批咨詢、原料供應、物料存儲、物業管理、技術指導、環境監測、電鍍廢水治理和污泥處置的一體化服務，體現了環境責任主體清晰、市場化程度較高、全產業鏈循環經濟治污的工業園區綜合環境治理模式。在運營方面，鎮江新區管委會與第三方治理企業簽訂了環境績效服務合同，除了資產有效性、財務健康性、社會滿意度等常規指標，還將揮發性有機物減排量、空氣質量達到二級以上天數的比例、PM2.5平均濃度等大氣環境質量改善指標納入運維績效考核，按環境績效付費，實現了經濟效益和環境效益的統一［4］。在價費機制方面，新沂市經濟開發區第三方治理企業對園區內化工企業的污水治理設施現狀、產品結構、特征污染物等進行“一企一評”，逐一確定企業污水納管標準，污水處理費則根據排放水質、特征污染物種類、毒性等分別定價，并由物價部門核發，實現“一企一價”。


    （四）有效模式及取得成效


    1.探索建立了不同的治理模式


    工業園區環境污染第三方治理模式主要有綜合環境治理、單項環境要素打捆治理及單項污染治理等。綜合環境治理指第三方治理企業集投資、設計、建設、運營、技術研發和咨詢、設備制造采購等于一體，可以為園區提供包括環境污染問題診斷，污染治理方案編制，污染物排放監測，環境污染治理設施建設、運營及維護等活動在內的環境綜合服務。很多地方實施的為環境綜合治理模式。該模式是地方發展的趨勢，與工業園區開展綜合治理、提高治理成效有直接關系。單項環境要素打捆治理指采取打捆方式引進第三方進行整體式設計、模塊化建設和一體化運營。單項污染治理是傳統的第三方治理方式，常見于煙氣治理、高濃度廢水治理等。重慶巨科環保有限公司為入駐重慶巨科環保電鍍工業園的23家電鍍企業提供審批咨詢、原料供應、物料存儲、物業管理、技術指導、環境監測、電鍍廢水治理和污泥處置的一體化服務，形成了環境責任主體清晰、市場化程度較高、全產業鏈循環經濟治污的工業園區綜合環境治理模式。河北衡水工業新區采用了單項環境要素打捆治理模式，第三方統一負責生活污水及工業廢水處理、中水回用、污泥處理處置、廢氣治理、“一廠一管”等重點項目的建設，極大提升了園區治污和監測能力。

    2.推進建立可持續的運營模式

    工業園區第三方治理項目常見的運營模式有政府和社會資本合作（PPP）、委托治理以及委托運營等。江蘇鎮江新區大氣污染綜合防治項目采用了PPP模式，鎮江新區管委會與第三方治理企業簽訂了環境績效服務合同，除了資產有效性、財務健康性、社會滿意度等常規指標，還將大氣環境質量指標納入運維績效考核，如揮發性有機物減排量、空氣質量達到二級以上天數的比例、PM2.5平均濃度等大氣環境質量改善指標，按環境績效付費，有效保障了園區和第三方的利益。江蘇省無錫市蘆村污水處理廠將污泥處理設施委托給第三方運營，第三方治理企業發揮自己市場和技術方面的優勢，改進了原有的污泥處置工藝方案，將經處置后的污泥制成園林肥料基質出售，產生了良好的經濟效益。


    3.建立健全收費機制保運維


    環境服務合同約定的計費方式通常有保底處理量、保底處理量＋超量服務價格、階梯結算、水質水量承包、實際治理量、固定折算＋實際處理量等方式。江蘇新沂市經濟開發區污水處理廠改擴建項目由第三方治理企業建設并運營，第三方對園區內化工企業的污水治理設施現狀、產品結構、特征污染物等進行“一企一評”，逐一確定企業污水納管標準，污水處理費則根據排放水質、特征污染物種類、毒性等分別定價，并由物價部門核發，實現“一企一價”。河北邢臺清河經濟開發區污水處理廠由第三方治理企業進行技術改造和運營，園區內企業排口均安裝排污總量自動監控系統，既可控制超標污水排入園區污水處理廠，又可督促排污企業按時繳納污水處理費。


    二、工業園區環境污染第三方治理的主要制約因素


    試點和典型案例的示范效應，推動了園區環境污染第三方治理的快速發展，但園區環境管理水平低，環境服務行業發展不規范，激勵扶持政策不完善等等問題制約第三方治理的深入開展。


    （一）部分工業園區環境管理薄弱


    根據多個省市的落實中央環境保護督察反饋意見整改實施方案，近幾年，我國工業園區尤其是省級以下園區在環境管理方面存在薄弱環節。如園區專門環境管理機構較少，管理人員配備不足，經常出現環境執法缺位、監督不力的現象。很多園區缺乏合理的統籌規劃，基礎設施建設運營嚴重滯后，阻礙資源高效利用和污染集中處理。部分園區鋪攤子、比數量、創政績，招商引資較隨意，入園企業把關不嚴，入駐企業占據了大量的工業用地，土地浪費，環境基礎設施用地不足。此外還存在“三同時”制度執行不嚴，環境糾紛隱患突出、東中西部污染轉移等問題。工業園區環境管理水平亟待提高。


    （二）環境服務行業市場發展不規范


    我國環境服務業總體尚處于快速發展階段，龍頭企業及綜合實力較強的專業企業數量較少，中小型環境服務公司的技術及環境管理水平參差不齊，缺乏第三方評價標準和評價體系，第三方治理企業能力水平、守法情況等信息難以獲取。部分企業以降低環境治理標準為代價，刻意壓低環境服務價格以搶占市場，污染企業選取委托合作方時缺乏有效的判斷依據，低質低價中標屢見不鮮，擾亂和破壞了行業秩序，不利于國內環境服務市場的健康發展。


    （三）激勵扶持政策不完善


    第三方治理企業雖然也是以盈利為目的，但其具有顯著的環境正外部性特征，為區域經濟的發展解決了后顧之憂，應當在政策上予以鼓勵和支持。但中小型第三方治理企業由于可抵押資產較少，普遍面臨資金短缺、貸款難等問題。第三方治理企業享受的財政資金、收費、價格等優惠政策非常有限。此外，治污費用拖欠也是一個較普遍的問題，亟需加強支付保障。


    三、推進工業園區第三方治理的若干建議


    （一）推動工業園區生態化轉型發展


    隨著十八大將生態文明納入“五位一體”總體布局，國家大力推進工業園區的生態化、循環化和綠色化發展。生態工業園區的建設已成為解決結構性污染和區域性污染，調整產業結構和工業布局，建設資源節約型社會和環境友好型社會的新型工業發展模式的重要途徑之一。部分綜合類國家生態工業示范園區單位工業增加值能耗、水耗、COD、SO2、廢水、固廢排放量遠低于工業行業的平均水平。因此，完善生態工業園區建設的相關政策法規、規劃，建立生態工業示范園區發展的長效機制，推動各級工業園區生態化轉型發展具有重要意義。


    （二）加強工業園區管理，明晰工業園區環境治理相關方權責


    建立工業園區領導干部環境目標責任考核制度。地方環境保護主管部門根據相關的要求，由所在地市級環保局在園區設置派出機構，行使環境執法責任。同時園區管委會設立專門機構或專人負責環境管理和設施建設職責，當地環保部門負監督責任。第三方治理企業受園區管委會委托，為園區提供環境監理、監測、環保設施建設運營、污染治理、修復、咨詢認證多方面的第三方服務，其與委托方受合同約束。


    （三）出臺第三方治理服務規范


    環境污染第三方治理服務規范主要適用于第三方治理企業向各類工業園區提供環保服務的相關活動，同時第三方治理企業向政府生態環境部門、街道（鄉鎮）、企業等提供類似環保服務也可參照執行。規范可包含第三方治理企業的基本要求、服務內容與要求、服務委托要求、服務績效評價等事項。鼓勵第三方治理企業向工業園區提供綜合服務、深層服務和個性化服務。2019年8月，上海市生態環境局組織編制了上海市地方標準《第三方環保服務規范》（DB31/T 1179-2019），并于2019年11月1日起實施，成為全國首部第三方環保服務領域的地方標準。


    （四）建立第三方治理項目績效評價制度


    工業園區可根據委托服務內容，對第三方治理企業服務的績效進行評價，評價考核指標可根據需求來確定，以下是可根據需要選擇考慮的因素：服務期間的守信守法情況；第三方治理企業及人員的公正中立性，是否影響和干涉園區或入駐企業的正常市場行為；服務過程的專業性、規范性；服務范圍內的危機應對情況；服務成果的有效性；區域環境狀況改善或相關滿意度情況等，評價結果作為合同續簽、按績效付費的依據。參考國家生態工業示范園區標準，建立全國各級各類工業園區的環境績效評價體系，將第三方治理開展情況逐步納入工業園區環境績效指標中，并發布年度《工業園區環境績效評估報告》。


    （五）拓展第三方治理企業融資渠道


    對中小型環境服務企業的銀行貸款額度、貸款利率、還貸條件給予優惠；對上市融資、發行企業債券的，實行優先審批；鼓勵商業銀行創新抵押貸款運作方式，增加環保企業的設施或設備等資產向銀行申請抵押貸款的規模。對于承擔工業第三方治理項目且績效良好的環境服務公司，鼓勵銀行實行應收賬款、收費權質押貸款。福建省發布了《福建銀監局關于做好環境污染第三方治理金融服務的通知》，給予符合市場準入條件的第三方治理主體“優先信貸政策”等措施，支持環境污染第三方治理。


    四、結語


    工業園區是我國經濟最有活力、最具潛力的增長點，是中國實現經濟、社會、環境、人民和諧共生與發展的中堅力量，也是我國污染防治工作的主戰場。雖然園區一直面臨巨大的環保壓力和環境風險，但其具有規模效應和集中優勢，是開展污染防治攻堅戰的理想區域，隨著相關政策及制度不斷完善，統一規范、競爭有序、監管有力的第三方市場逐步健全，環境污染第三方治理將推動我國工業園區污染治理專業化水平不斷提高，鑄實園區綠色、可持續發展道路。