近期，中國水網特邀北京財指南咨詢有限公司總經理徐向東、副總經理倪楊、高級項目經理徐衛東做PPP項目投標及合同談判的系列分享，專題將以某境外污水處理PPP項目為例進行多維度解析，敬請關注。此為系列之一。

筆者有幸參加了某境外污水處理設計、建設、融資、擁有、運營和移交(DBFOOT)PPP項目的投標及合同談判等工作，現將相關實務及體會等分享給大家。

一、 背景情況

海外某國自上世紀80年代開始，即積極鼓勵私人資本與政府合作，開展BOT項目的建設運營，降低政府公共開支的負擔。截至到目前，已經實施超過1000多個PPP項目。

2009年該國設立公私合作署，專門負責公私合作項目的協調。該國定義廣泛的PPP為私人資本替代傳統上政府在基礎設施領域進行投資和提供服務的一種協議安排，這種協議安排的核心是在共同認可的商業活動所要求的性能保證、明確的合作期限基礎上進行最優化的風險分配。另外，該國也認為PPP的另外一個重要特征是持續關注政府的利益，或者直接以參股方式，或者間接以運營監管的方式介入項目實施之中(PPP is defined broadly as an arrangement where the private sector provides services and invests in infrastructure assets which would traditionally have been undertaken by the Government. At the crux of this arrangement there is an optimal risk sharing among the parties involved, mutually pre-agreed performance parameters that govern the conduct of the business and a definite duration for the service concession. Another important characteristic is the continuing interest of the Government, directly in the form of an equity holding or indirectly in the form of operational oversight in the projects.)

該國PPP模式廣泛應用于各種公共項目上，如大學校園(包括學生公寓)、行政辦公樓、公路、軌道交通、港口、電站、醫院、橋梁、固廢處理、污水處理等。

該國的PPP模式分為四種類型：

1. Concession Model(特許經營模式): This model is used for highways/ bridges and it is normally structured on the BOT (Build Operate, Transfer) concept.(此種模式常用于高速公路/橋梁，采用BOT(建設運營，移交)方式。

2. Accommodation Model(公寓模式): This is used for administrative complexes, teaching hospitals and university branch campus projects. The model is typically structured on the BLMT approach. Recently, Government has introduced the BLMOT (Build, Lease, Operate, Maintain and Transfer) approach for this model too.(該種模式常用于行政辦公、教學醫院、大學校園等類型的項目，采用BLMT(建設、租賃、維護和移交)方式，近期，該國政府也采用BLMOT (建設，租賃，運營，維護和移交)方式。

3. Process Plant Model(工藝工廠模式): This particular model is being used for power generating projects. It is structured with two forms of payment, a fixed capacity payment and a utilization payment. (該種特殊模式常用于發電項目，分為兩種支付方式：固定能力付費和使用量付費方式。

4. Usage Model(使用者付費模式): This model is suitable for projects with high risk of technology obsolescence where Government is not planning to take ownership of the underlying asset upon the expiry of the contract, such as for services in sophisticated medical facilities. Investment is recouped from charges imposed on the utilization of the facilities by the ultimate users, i.e. user charges. (該種特殊模式常用于技術更新快，且合作期滿之后政府不想獲得資產所有權的項目，例如復雜的醫療設備服務，投資回報來源于最終用戶使用設施的收費，即使用者付費方式。

該國制訂了PPP操作指南(PPP Guideline)，共計五章12頁，主要規定了項目發起的程序，合格私人資本的條件，運作方式，付費機制以及項目審批流程等。按照該操作指南，PPP項目的實施流程如下圖所示：

二、 項目概況

項目位于該國首都附近，規劃中的新國際貿易金融中心，占地約70英畝。

項目發起人(采購人)擬選擇社會資本為區域內用戶提供污水處理服務、同時供給再生水和飲用水。中標社會資本應獨自或按照聯合體協議的約定在項目所在地設立項目公司，來實施本項目和簽署特許經營協議。項目公司在合作期限內(20年)應開展設計、建設、運營和維護工作，提供污水處理服務，供應再生水、飲用水以及用戶服務。合作期限屆滿，無償移交給項目發起人(采購人)。

項目發起人(采購人)授權項目公司采用租賃方式獲取項目所在的場地，期限與合作期限一致，租金為1美元。

項目發起人(采購人)將設計、安裝和鋪設輸送至最終用戶的再生水管網和飲用水管網，以及從最終用戶輸送至項目的污水收集管網。一旦建設完成，這些管網將移交給項目公司，由其自行進行運營維護。項目發起人(采購人)許可項目公司非獨家進入前述管網所在場地進行運營維護的權利，期限與合作期限一致，許可費為1美元。

本項目按照PPP操作指南，已經完成實施流程中的第4步工作，進入選擇3家社會資本的采購階段。

三、 項目招標文件簡介

本項目招標文件分為四大部分，分別是：

1. Cover Letter(邀請函)：主要內容是邀請潛在社會資本投標，介紹項目的重要性，主要工作程序，期待合作成功等內容。

2. Common Addenda(日程安排)：整個招標活動的詳細進程安排。

3. Data Room(資料室)：包括項目發起人(采購人)簡介、新國際貿易金融中心簡介及未來發展規劃、地質報告等內容。

4. Main Documents (招標文件)，這是本項目招標文件的核心內容，包括如下內容：

1) Instructions to Bid Partners (投標人須知)：包括DISCLAIMER(免責聲明)DEFINITIONS(定義)、REQUEST FOR BAFO DOCUMENTS(招標文件組成)、BAFO PROCESS TIMETABLE(招標日程)、PROCEDURAL MATTERS(招標程序事項)、BAFO CONDITIONS(招標條件)等內容。

2) Project Overview (項目簡介)：包括新國際貿易金融中心和本項目簡介、項目技術運營標準、環保標準和服務標準等內容。

3) Technical Requirements(技術要求)：包括工藝要求、產出說明、參考設計標準、要求等內容。

4) Commercial Requirements (商務要求)：包括關鍵人員、主要設備、質量安全環保健康管理體系、類似業績、報價說明、財務狀況、融資方案、財務模型等內容。

5) Concession Agreement (特許經營協議)：包括約200頁的主合同條款31條， 約100頁的21個附件等內容。

6) Evaluation Criteria (評審辦法)：采用綜合評審法，包括潛在社會資本實力(11%)、技術方案(10%)、商務和財務方案(53%)、實施方式(16%)以及用戶服務及全生命周期安排(10%)等內容。

7) Site Location Map (現場位置圖)：附現場位置圖。

8) Prescribed Forms and Statements (規定格式及聲明)：包括FORM OF BAFO(投標函)、BAFO BOND(投標保函)、STATEMENT OF NON-COLLUSION(非合謀聲明)、STATUTORY DECLARATION(合法聲明)、DECLARATION ON VALIDITY OF DOCUMENTS(投標文件有效期聲明)、STATEMENT BY JOINT VENTURE / CONSORTIUM BID PARTNER(聯合體聲明)、STATEMENT ON CONTINGENT LIABILITIES(或有債務聲明)、SCHEDULE OF AMENDMENTS TO THE CONCESSION AGREEMENT(合同偏差)等內容。

四、 與國內PPP項目采購主要不同之處

本項目的招標采購與國內目前PPP項目的招標采購有很多不同之處，對其主要方面簡單分析如下：

1. 國有公司可以作為采購主體。

按照財政部2014年11月29日發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)的規定，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。因此，國內PPP項目的采購人應是縣級以上人民政府或其指定的有關職能部門或事業單位。

本項目的項目發起人(采購人)是該國政府設立的全資房地產開發有限公司，專門負責規劃中的新國際貿易金融中心戰略發展、開發等事宜，公司設置專家委員會、董事會、經營管理層等組織架構。同時，該項目發起人(采購人)作為特許經營協議甲方，與項目公司簽署相關合同協議文件。

2. 允許遞交備選標。

國內PPP項目招標采購之時，基本不允許遞交備選標，但是本項目招標允許遞交備選投標文件。Instructions to Bid Partners (投標人須知)規定：如果一個潛在投標人已經遞交了基本標，則其可以(不是必須)同時遞交一個或更多備選標。遞交基本標是遞交備選標的前提，且備選標必須明確標注“備選標”字樣，基本標必須明確標注“基本標”字樣。項目發起人(采購人)并沒有義務考慮或評估備選標(Provided a Bid Partner has submitted a Base BAFO, it may (but is not required to do so) also at the same time submit one (1) or more Alternative BAFO. The submission of a Base BAFO is a pre-condition for a Bid Partner submitting an Alternative BAFO. If a Bid Partner submits an Alternative BAFO, it must clearly mark the BAFO “Alternative BAFO”. The conforming Base BAFO must be clearly marked as “Base BAFO”. The Master Developer is not obliged to consider or evaluate an Alternative BAFO)。

本項目中標社會資本遞交了備選標，并且備選標部分內容最后被項目發起人(采購人)認可，成為特許經營協議的組成部分。

3. 中標社會資本對項目公司履約承擔保證責任。

按照Instructions to Bid Partners (投標人須知)要求，中標社會資本將在項目所在地新設立一家公司(或者獨資或者按照聯合體約定出資比例)來實施項目以及簽署特許經營文件，這家新公司就是項目公司，其唯一的經營就是實施和執行項目(The Successful Bid Partner will incorporate a new Local Company (either wholly owned by that Successful Bid Partner or having the consortium members owning equity interest in it in the same proportion as indicated in the Statement by Joint Venture / Consortium Bid Partner submitted by the Successful Bid Partner) to execute the Project and enter into the Concession Documents. The newly incorporated Local Company will be the Concession Company and its sole business shall be only to undertake and implement the Project)。

按照Concession Agreement (特許經營協議)附件4母公司擔保(ANNEXURE 4 PARENT COMPANY GUARANTEE)的要求，應由項目公司的母公司(保證人)向項目發起人(采購人)遞交一個不可撤銷和獨立的保證，保證人作為主要債務人，不可撤銷和無條件地保證項目公司(包括其承繼人和代理人)按照特許經營協議、租賃協議和許可協議(合稱“特許文件”)的規定全面和適當的履行責任、承諾、賠償，擔保和義務(合稱“項目公司義務”)(The Guarantor is desirous of guaranteeing the due and proper performance by the Concession Company of its duties, undertakings, indemnities, warranties and obligations (collectively, “Concession Company Obligations”) under the Concession Agreement, the Lease Agreement and the Licence Agreement (collectively, “Concession Documents”) on and subject to the terms of this Guarantee)。如果項目公司在任何方面有任何違反，或者未能執行或完成任何項目公司義務，則保證人應作為主要債務人不可撤銷和無條件地在收到項目發起人(采購人)的書面要求之日起5日內，代替項目公司履行這些項目公司義務(if the Concession Company shall in any respect commit any breach of, or fail to perform or fulfil, any Concession Company Obligations, then the Guarantor as primary obligor shall irrevocably and unconditionally within five (5) days from its receipt of the written demand from the Master Developer, perform and fulfil or cause to be performed and fulfilled in the place of the Concession Company each and every Concession Company Obligation in respect of which the Concession Company has committed a breach or which the Concession Company has otherwise failed to perform or fulfil)。

國內PPP項目對于項目公司和中標社會資本之間的關系一直存在爭議，一種觀點認為，按照《中華人民共和國公司法》的規定對項目承擔有限責任，另一種觀點認為中標社會資本對項目公司履行項目合同項下的責任和義務承擔連帶責任。

本項目招標文件并沒有明確中標社會資本和項目公司之間的連帶責任，但是要求項目公司的母公司遞交一個前述所述的保證，從保證的實質內容來看，筆者認為是連帶責任保證。

4. 投標有效期較長。

按照Instructions to Bid Partners (投標人須知)要求，投標有效期為開標之日起至少12個月的時間(Each BAFO (including its contents) submitted pursuant to this Request for BAFO shall remain valid and irrevocable for at least twelve (12) Months from the BAFO Closing Date (“BAFO Validity Period”))。

為什么這么長時間，特許經營協議簽署之后筆者理解了：本項目從發布招標文件到簽署特許經營協議，時間為1年零10天，國內PPP項目投標文件有效期目前沒有這么長時間的，基本是維持在120天。

5. 沒收投標保函的情況比較多。

按照Instructions to Bid Partners (投標人須知)要求，如果投標人有下列情形之一的，項目發起人(采購人)可以沒收投標保函：

1) 投標人在投標有效期或者被拒絕之前撤回投標文件(the Bid Partner withdraws its BAFO after its submission before the expiry of the BAFO Validity Period or prior to its BAFO being rejected by the Master Developer);

2) 投標人未能按照招標文件要求延長投標保函的有效期(the Bid Partners fails to extend the validity of the BAFO Bond as required under this Request for BAFO);

3) 投標文件含有實質性虛假陳述和失實(the BAFO contains material misrepresentations or inaccuracies);

4) 投標人或者其高管從事不當行為(the Bid Partner or its Officer engages in Improper Conduct);

5) 投標人為中標候選人，在項目發起人(采購人)通知之日起14日內未能進行合同談判(if the Bid Partner is the Preferred Bid Partner, it refuses and fails to negotiate with the Master Developer within fourteen (14) Days of being notified by the Master Developer);

6) 中標社會資本未能按照特許經營協議的約定提供履約保函(the Successful Bid Partner fails to provide the Performance Bond in accordance with the Concession Agreement);

7) 投標人在遞交投標文件之后未經項目發起人(采購人)書面同意(其對該類事項有絕對決定權)變更所有權、股權結構、公司章程(包括聯合體成員的相關類似變更)(the Bid Partner changes its ownership or shareholding structure or constitution (including where the Bid Partner is a consortium or joint venture, any change in the ownership, shareholding structure or constitution of any member of that consortium or joint venture) after submitting its BAFO without the Master Developer’s written consent, which the Master Developer is entitled to grant or withhold at its sole and absolute discretion);

8) 投標人在遞交投標文件之后尋求修改其投標文件，除非該種修改是項目發起人(采購人)對招標文件變更或修改所必須，或者合同談判所必須(the Bid Partner seeks to modify or modifies its BAFO after its submission unless such modification is necessary pursuant to any changes or amendments to the Request for BAFO made by the Master Developer or pursuant to any negotiations between the Bid Partners and the Master Developer; and/or)

9) 投標人違反招標文件中的實質性義務(the Bid Partner breaches any of its material obligations under this Request for BAFO Documents)。

6. 重視環保。

本項目要求必須獲得美國綠色建筑協會認證的“親鄰發展計劃(NDP) ”類別中的綠色能源與環境設計(LEED)金牌認證。項目公司應保證在整個合作期限內一直擁有這些認證。如果項目公司未能遵守環保要求并且導致環境認證被撤銷、撤回或降級，則項目公司應就每一起違約事件向項目發起人(采購人)支付違約金5百萬美元(Bid Partners should note that the Plant has earned or will earn the Leadership in Energy and Environmental Design Gold Certification for the “Neighbourhood Development Plan” category certified by the United States of America Green Building Council. The Concession Company is required to coordinate with the Master Developer to ensure that these certifications will be obtained and maintained throughout the term of the Project. If the Concession Company fails to comply with and such failure results in or contributes to the revocation, withdrawal or downgrading of any Environmental Certification, unless excused by a Legitimate Circumstance, the Concession Company shall pay to the Master Developer as liquidated damages an amount of USD Five Million (USD$5,000,000) for each such occurrence)。

隨著國家對環保的重視，國內PPP項目對環保方面的要求也提上日程，但是仍與國外有一定的差距。

除了上述不同之處外，本項目投標文件編制過程中最大的不同就是“PPP+EPC”模式的應用。當前，國內PPP項目當前很多都是“兩標并一標”，即選擇的中標社會資本如果具備相應的工程資質和能力，則根據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金(2016)90號)、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資[2016]2231號)等有關法律法規的相關規定，在項目公司設立之后，可由項目公司直接委托中標人承擔承包并簽署工程承包合同;若中標人不具備相應資質和能力，則在項目公司設立之后，由項目公司依照相關法律規定進行工程招標。

本項目所在國家對于工程建設沒有特殊資質要求，但是本項目采用了類似“兩標并一標”的“PPP+EPC”模式，即中標社會資本直接委托工程承包商簽署EPC總承包合同，核心內容作為投標文件的一部分。

本項目的“PPP+EPC”模式與國內截然不同，是這個項目投標文件編制過程中最閃耀點之一，具體如何操作，敬請關注某境外污水處理PPP項目投標及合同談判實務案例(二)。