自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，是實施生態(tài)保護(hù)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度的基礎(chǔ)性工作。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》明確指出，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，全面加強自然資源統(tǒng)計調(diào)查和監(jiān)測基礎(chǔ)工作，堅持邊改革實踐邊總結(jié)經(jīng)驗，逐步建立健全自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度。國務(wù)院同時決定在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點工作，核算主要內(nèi)容是土地資源、林木資源和水資源。

作為國家生態(tài)文明先行示范區(qū)的深圳市大鵬新區(qū)，在深圳市政府的支持下，也率先開展了這項工作，并于2016年編制出自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源資產(chǎn)核算是此項工作的重點和難點，大鵬新區(qū)在這方面形成了一些經(jīng)驗。

大鵬新區(qū)核算自然資源資產(chǎn)的主要方法

大鵬新區(qū)是擁有著豐富的濱海旅游和生態(tài)生物資源的半島型區(qū)域，探索重點是核算自然資源資產(chǎn)的價值量。資產(chǎn)價值核算包括實物資產(chǎn)價值與生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)價值兩方面，其中實物資產(chǎn)是核算各類自然資源總量的市場價值，而生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)是核算各類自然資源在生態(tài)服務(wù)方面發(fā)揮的功能性價值。新區(qū)根據(jù)濱海城市特點及其自然資源稟賦，將核算的自然資源分為十大類別，即林地、城市綠地、濕地、景觀水、飲用水、沙灘、近岸海域資源、大氣、珍稀瀕危物種、古樹名木資源。各類資產(chǎn)核算指標(biāo)主要根據(jù)可操作性和科學(xué)性進(jìn)行甄別、篩選和處理，并將各項指標(biāo)的采集數(shù)據(jù)子目和計算參數(shù)進(jìn)行適度的取舍和調(diào)整。

自然資源的實物資產(chǎn)價值核算方法主要采用市場價值法，生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)價值核算方法主要采用影子工程法，將治理成本法、機(jī)會成本法、時間成本法、支付意愿法、保護(hù)費支出法、層次分析法等作為輔助核算方法。市場價值法主要用于核算林木、林果、草、沙、水產(chǎn)等資源的實物量價值;治理成本法主要用于核算飲用水、景觀水等資源的實物量價值，以及大氣資源的生態(tài)服務(wù)功能價值;影子工程法、機(jī)會成本法主要用來核算林木、草、水、大氣等多種資源的氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水源、固土保肥、固碳釋氧、凈化大氣、污染物吸附、海岸防護(hù)、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能服務(wù)價值;時間成本法主要用來核算多種自然資源的休閑游憩(生態(tài)服務(wù)功能)價值;支付意愿法主要用于核算大氣資源的生態(tài)服務(wù)功能價值;保護(hù)費支出法主要用于核算珍稀瀕危動物和植物的非經(jīng)濟(jì)價值;層次分析法主要用于核算古樹名木的景觀游憩價值和歷史文化價值。

根據(jù)核算結(jié)果顯示，大鵬新區(qū)實物資產(chǎn)價值總量為280.22億元，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值為445.80億元。在實物量價值中，林地資源價值和城市綠地價值占比較高，分別為81.2%和11.8%，其他資源價值占比均不足5%。在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值中，占比較大的是林地資源、近岸海域、大氣資源，分別占比為44.3%、32.3%和6.8%，其余資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值均小于5%。因此，大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)價值主要集中在林地資源、城市綠地、近岸海域和大氣資源等方面。

大鵬新區(qū)核算自然資源資產(chǎn)的制度保障

大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)核算能夠有效并順利推進(jìn)，得益于如下幾方面的制度保障。

第一，建立了組織保障制度。確定了新區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核領(lǐng)導(dǎo)小組為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的負(fù)責(zé)單位，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集工作，定期組織召開會議，協(xié)調(diào)解決數(shù)據(jù)采集工作中存在的問題。新區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)采集的日常工作，轄區(qū)各責(zé)任單位指派專門的工作人員，作為本單位數(shù)據(jù)采集錄入工作的專職聯(lián)絡(luò)員。

第二，建立了監(jiān)督保障制度。自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)申報是生態(tài)文明綜合指數(shù)得以定期發(fā)布的前提，反過來這一指數(shù)的定期發(fā)布也起到了數(shù)據(jù)采集工作事中監(jiān)督的作用。自然資源資產(chǎn)錄入和臺賬制度建設(shè)，可以實時監(jiān)測自然資源資產(chǎn)的變動情況，對于環(huán)境執(zhí)法和資產(chǎn)核算有較好的監(jiān)管作用。以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，則起到了事后監(jiān)督的作用。

第三，建立了數(shù)據(jù)采集制度。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集主要采用直接實測統(tǒng)計，并輔以文獻(xiàn)查閱、問卷調(diào)查等方式進(jìn)行。為此，大鵬新區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年印發(fā)了《大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)核算數(shù)據(jù)采集工作方案》，規(guī)定了數(shù)據(jù)采集的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、工作原則、任務(wù)分工、時間安排和保障措施等方面內(nèi)容，同時規(guī)定了責(zé)任單位和完成時間，保障了數(shù)據(jù)采集的有效性和準(zhǔn)確性，并以此推動建立了大鵬新區(qū)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和資產(chǎn)管理臺賬。

第四，建立了核算管理制度。核算管理制度是為了保障對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)化處理，最終有效核算自然資源資產(chǎn)價值的各項指標(biāo)。通過一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，新區(qū)統(tǒng)一了自然資源資產(chǎn)核算的方法和公式，特別是生態(tài)服務(wù)價值核算的轉(zhuǎn)換公式，測算和甄選各公式中所需的參數(shù)數(shù)值，進(jìn)而明確了數(shù)據(jù)采集的各項指標(biāo)及其明細(xì)清單，繪制了不同類別自然資源的采集表格，確定了不同數(shù)據(jù)采集的方式，初步奠定了自然資源資產(chǎn)核算管理的基礎(chǔ)。同時，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家對核算結(jié)果進(jìn)行評審，確保自然資源資產(chǎn)核算過程嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實、核算結(jié)果精準(zhǔn)可靠。

第五，建立了宣傳引導(dǎo)制度。自然資源資產(chǎn)核算工作給相關(guān)部門和人員增加了額外的工作量，核算數(shù)據(jù)可能成為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和問責(zé)的依據(jù)，資產(chǎn)動態(tài)管理的有效數(shù)據(jù)也需要民眾的廣泛監(jiān)督，高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保要求可能影響本地區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不被居民所理解。因此，大鵬新區(qū)加強了宣傳引導(dǎo)制度建設(shè)，并進(jìn)行廣泛的政策宣傳，促使各級官員、企事業(yè)人員以及本地居民都能理解并積極參與，共同推進(jìn)自然資源資產(chǎn)核算工作的有序進(jìn)行。

大鵬新區(qū)核算自然資源資產(chǎn)的重要經(jīng)驗

大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)核算的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在兩方面，即自然資源資產(chǎn)的價值核算和核算數(shù)據(jù)的運用。

在自然資源資產(chǎn)的價值核算方面，設(shè)計了較為合理的資產(chǎn)指標(biāo)體系，符合科學(xué)性、全面性、簡明性和可操作性等原則，也符合大鵬半島自然資源分布的實際情況。選擇了較為科學(xué)的計算方法，通過轉(zhuǎn)換公式設(shè)計、核算方法和參數(shù)測算選擇，以及多樣化的數(shù)據(jù)指標(biāo)采集方式，克服了資產(chǎn)核算中的實際困難，測算數(shù)據(jù)能夠與各類核算指標(biāo)相匹配。加強了價值核算的保障，明確了數(shù)據(jù)采集明細(xì)清單和相應(yīng)的采集方式，確定了數(shù)據(jù)采集的責(zé)任單位和責(zé)任人，規(guī)定了完成時間并加強了監(jiān)督管理，保證了自然資源指標(biāo)核算的準(zhǔn)確性和有效性。

在自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)運用方面，將數(shù)據(jù)運用到領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計上。大鵬新區(qū)實施的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)審計制度，就以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為依據(jù)。大鵬新區(qū)審計局于2015年印發(fā)了《大鵬新區(qū)區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)審計實施細(xì)則(試行)》，明確了審計內(nèi)容包括自然資源資產(chǎn)法規(guī)政策和執(zhí)行情況、自然資源資產(chǎn)重大決策情況、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行情況、自然資源資產(chǎn)相關(guān)資金項目管理和使用情況、自然資源資產(chǎn)表變動情況等。將數(shù)據(jù)運用到生態(tài)環(huán)境綜合指數(shù)中。大鵬新區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合指數(shù)中有很多指標(biāo)與自然資源資產(chǎn)核算指標(biāo)重疊，如濕地面積變化率、森林覆蓋率、未污染土壤所占比例等，另外在生態(tài)指數(shù)中將自然資源資產(chǎn)核算指標(biāo)數(shù)據(jù)申報率列入其中，所以，自然資產(chǎn)核算可以為生態(tài)環(huán)境綜合指數(shù)的發(fā)布提供數(shù)據(jù)。

大鵬新區(qū)核算自然資源資產(chǎn)的改進(jìn)方向

目前，大鵬新區(qū)的自然資源資產(chǎn)核算還存在一些問題有待改進(jìn)。

一是核算過程成本較高。大鵬新區(qū)所在的深圳市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，深圳市政府能做到不考核大鵬新區(qū)的GDP，并給予此地區(qū)居民一定的生態(tài)補償。而且，大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)核算總耗資超過2000萬元，這并不是其他大多數(shù)地區(qū)能夠承受的。核算成本過高使得大鵬新區(qū)核算方法推廣較為困難，適用面有限。

二是核算類別相對較多。大鵬新區(qū)自然資源資產(chǎn)核算類別達(dá)到了10類，遠(yuǎn)超過國家給試點地區(qū)規(guī)定的3類，如古樹名木、珍稀瀕危物種等項目是否必須納入核算范圍值得商榷，因為有些類別自然資源的實物價值或生態(tài)服務(wù)價值難以估算，即使估算出來也不一定有實用價值。

三是核算方法比較復(fù)雜。雖然大鵬新區(qū)在方法簡化方面做了較多工作，但仍然采用了8種計算方式。核算方法復(fù)雜同樣會限制其適用面，故需要進(jìn)一步探索能標(biāo)準(zhǔn)化換算的公式和方法，優(yōu)化和合理選擇核算公式中的轉(zhuǎn)換參數(shù)，進(jìn)一步簡化核算方式，并降低核算成本。

四是核算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有待提高。應(yīng)進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)采集制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測管理，提高核算數(shù)據(jù)質(zhì)量。應(yīng)進(jìn)一步完善組織保障制度，加強監(jiān)督管理和實施問責(zé)，保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

本文為“深圳市大鵬新區(qū)基于自然資源資產(chǎn)核算的生態(tài)文明制度研究”課題組研究成果，執(zhí)筆人李佐軍系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，王俊系湖南科技大學(xué)商學(xué)院副教授