2017年年底，我從律師轉行做PPP咨詢，當時正逢92號文、192號文出臺，PPP遇冷之聲不絕。很多人對做PPP咨詢并不看好。如今做咨詢半年有余，大小也經歷了十幾個項目，也來談談對PPP項目的一些個人淺見。

如果不算之前的市政基礎設施特許經營，PPP模式在中國發展已有三、四年。最初PPP項目被寄予化解地方政府隱性債務的希望，一度出現了泛PPP化，PPP成為地方政府融資的手段，什么都可以包裝成PPP。在這種情況下，很多不宜以PPP模式實施的“偽PPP”項目被人為實施，實際效果并不理想，一方面政府覺得做PPP貴，做PPP難，而投資人又覺得做PPP風險過大，投資越來越謹慎，對政府不信任。此種情形，很難發揮PPP模式的應有之義，難以提升公共服務質量和基礎設施投資效率，不僅造成了政府行政資源的浪費，也不利于PPP模式的長遠發展。

一、做PPP，前期工作至關重要

1、 為什么做PPP?

首先在公共服務或基礎設施的大范圍內，政府做PPP模式是為什么?如果是為了緩解短期內對某特定單體項目的需求，政府自己投資做行不行，找平臺公司做行不行?這兩種途徑顯然成本更低。如果政府建完了對運營不擅長，可以考慮做委托運營，或者通過政府購買服務尋找專業的服務供應商，這些模式在前期工作投入、采購工作復雜性方面，要求更低。如果希望通過做項目幫助政府提升項目建設和運營管理水平，同時帶動當地產業、區域的發展，并緩解地方政府短期資金壓力，做PPP顯然更有優勢。但需要考慮清楚的是，做PPP并不是政府不需要出錢，政府不僅要出錢，而且要給予支付承諾(即需要將支付金額納入預算)，同時要承認社會資本方的合理回報，這樣算下來，做PPP不一定是最省錢的路徑。

2、 如何開展前期工作

如果確定做PPP，需要考慮政府方能拿出來的合作條件是什么。實踐中不乏一些項目在采購階段出現流標的問題。這說明做PPP前期工作的時候，方案設計存在問題。

比如項目的前期批復，在規劃、土地、可研等關鍵環節，如果項目批復文件不全，批復過期或者批復內容不一致，將導致后續施工、竣工等一系列問題，會給社會資本方的履約造成困難，最終風險只能由政府承擔。或者對于復雜類型的項目，在前期批復層面，邊界條件不清晰，設計、建設、造價、運營標準等核心問題并未完全想清楚就著急上馬，將導致PPP項目后續執行存在巨大的敞口，給雙方的合作基礎帶來不穩定因素。

再比如財承問題。隨著財政部門對PPP項目審核的收緊、以及對地方政府負債的清查，財承問題是每個PPP項目首先應考慮的問題。不僅要考慮單體項目，還要考慮區域內當年整體投資規模，以及未來一段時期內的投資規模，在此情況下，對財承空間的分配需要做前瞻性的考量，而不能僅琢磨眼前，或者僅僅依靠“技術手段”將財承問題回避。同時，在考慮PPP項目的邊界條件時，也需要考慮在財承不可承受的情況下，有沒有其他路徑?改變實施模式(不做PPP了)，改變投資規模(分批分期上)，改變付費模式(給項目經營內容或增加收費)，改變財承基數(省市共擔或市區共擔)等，路徑設計好了，考慮繼續往下推。

在明確項目邊界條件、梳理好政府支付路徑的情況下，還需要對項目的合作條件進行進一步的分析。在這一點上，僅僅依靠過去PPP項目的經驗顯然是不足的，隨著融資環境的收緊，各部委對PPP項目的不斷規范，以及可見的專家評審、入庫審核等環節，都需要對PPP項目方案的質量(包括合規性、合理性、經濟性、創新性)進行全方位的提升。同時結合政府方的需求在方案中加以適度引導，并積極進行市場測試，了解市場需求，才能確保合作條件具有實操性。

二、做PPP，對政府方能力的要求不斷提升

PPP項目過程中，在條件設定、入庫、采購、簽約各個環節，政府方需要做大量的工作。雖然部分工作可以請咨詢機構協助，但政府內部也面臨著協調、管理能力不斷提升的壓力。

首先PPP項目條件的確定需要協調多個職能部門。通常涉及規劃國土、發改、財政、建設、國資(如有政府方出資或者資產轉讓)、稅務、審計、法制辦，以及行業主管部門。如果各個部門對邊界條件沒有充分的了解和確認，在后續執行中會出現合作條件難以落地的問題，例如稅務問題在前期沒有溝通清楚，后續將對政府付費金額產生較大影響，也會影響財承測算。

而實踐中實施機構作為政府職能部門之一，要以其自身推動協調各個部門，往往壓力較大，需要更高層面的部門或領導給予支持。還有些項目，在前期工作、采購環節代表政府出面的機構(例如臨時設立機構、領導小組等)到簽約和履行環節，不再承擔具體的工作，轉由具體行業主管部門接手，一旦銜接不暢，會造成各階段工作的脫節，后續協調工作量巨大。更不提因為關鍵領導的調離、卸任，繼任者“新官不理舊賬”，導致項目推進困難，投資人喪失信心。目前很多地區進行實施方案聯評聯審，也是希望通過此舉理順機制，減少政府部門之間的內耗。

其次，即使PPP項目順利推進，政府方履約愿望積極，依然需要進一步提升管理能力。因為PPP項目帶來的，除了投資和工程之外，還有長達幾十年的合作期。合作期內，政府對項目工程、財務、績效等專業管理才是雙方“合作”的基礎。一方面應給予投資人充分自主權，政府避免手伸得過長，同時也需要對項目進行適度監管，提升信息公開透明度，畢竟政府方最終要承擔公共利益責任。因此，除了在項目前期準備、采購階段聘請專業的咨詢顧問進行輔導之外，政府部門應將PPP項目的后續管理作為重要課題給予高度重視，積極吸納專業人才，吸收專業意見，充分發揮中介機構、公益性組織、行業協會的作用，實現政企合作的良性互動。

三、做PPP，關注未來發展趨勢

PPP項目和國家宏觀政策關系密切，這有助于指導我們對PPP適用范圍、標準(包括建設、運營、績效)等核心問題的判斷，例如做污水處理廠項目需要考慮未來對水質提升的要求。同時，在方案設計階段，也要考慮實踐中的各種“變量”，例如金融政策收緊對項目融資條件的影響，稅收政策調整對財務測算的影響，平臺公司脫鉤及混改制度對項目投資人構成的影響，還有可見的PPP條例出臺后，對已采購項目的影響。此外，PPP方案中還應積極吸納新的元素，例如以建成項目為依托的存量資產盤活，以PPP項目資產或權益為基礎的專項債或資產證券化，以PPP項目為依托的建設+運營+產業升級/城市功能升級，在項目實施中嵌入互聯網、大數據、共享經濟等理念，將PPP方案設計放在全生命周期的角度去考慮，而不是僅僅關注項目總投資、政府支付金額等問題，將會提高PPP方案的生命力。

在對未來發展趨勢、包括法律變更、政策變更的風險進行判斷后，需要合理設計風險分擔機制，合理的風險分擔機制并不僅限于對投資、建設、運營、政策、最低需求風險的簡單劃分，根據項目的具體情況，需要對可預見的風險點進行識別，并設計不同的分擔措施。例如在發生不可抗力的情況下，對于基礎設施毀損的部分，雙方應損失共擔，而對于項目公司應政府方要求提供的相關服務所發生的費用，政府方應返還成本。而很多方案對于此類風險的分擔機制僅簡單一句“不可抗力風險的損失由遭受不可抗力事件的一方自行承擔或雙方共擔”，并不具有可操作性，也加大了雙方的履約成本。

同時，對一些模糊地帶、沖突問題，政府方要勇于擔當。很多PPP項目由于本地情況的特殊性，實施邊界中存在一些模糊地帶，造成未來項目實施過程中存在不確定性。在此情況下，如果沒有明確的處理機制，將會降低項目的市場吸引力，導致無人來投。而為明確解決機制之目的，地方政府應承擔相應的責任，一定情況下要以時間換空間，既不放松推進項目，也對未來的轉換策略做好準備。

四、小結

從目前PPP項目發展的情況來看，做一個好的PPP項目的確不容易。如何對PPP項目方案進行優化和完善，實現政府、社會資本方、公眾的共贏，以下提供幾點粗淺建議：

1、解放思想、轉變思路。這一要求不僅是對政府方，對社會資本方同樣適用。政府方要轉變過去簡單粗放的管理模式，算細賬，目光放長遠。社會資本方也要將關注點從拿工程轉向優化項目運營管理，提升績效。同時雙方均應誠實守信，尊重合同，營造良好的投資環境，帶動區域經濟及產業發展。

2、相信專業咨詢團隊的價值。盡管目前PPP咨詢市場競爭激烈，但對咨詢團隊專業能力的考量理應作為選擇咨詢機構的第一要義，而不是價格、業績或者其他。高水平的咨詢團隊，帶來的價值不僅是讓項目順利落地，更可以幫助政企雙方梳理各自的訴求，發現問題并提出解決方案，同時對項目的未來發展進行合理預測，給出應對措施，這些工作，與多付出的咨詢費相比，無疑更加物有所值。

3、謹慎前行。很多PPP項目背后隱含的是民生保障，公眾利益。正因如此，項目的策劃、決策等均要謹慎開展，確保不出現重大的疏漏。一方面建議在項目篩選上慎重，有所為有所不為，明確PPP項目實施的初衷和效果。另一方面在制度上建議強化PPP項目前期決策的論證(例如引入第三方評估機制、聯評聯審機制)，而一旦確定實施，就應積極推進，避免推諉。

本文作者/孫丕偉

孫丕偉畢業于中國政法大學，曾在北京市君合律師事務所金融與基礎設施業務部執業十一年，于2017年11月加入北京清控偉仕咨詢有限公司，現為公司副總經理。她曾為多個基礎設施項目、PPP項目提供法律及咨詢服務，也參與了國務院法制辦、國家發改委及財政部的PPP立法及規范性文件咨詢工作。孫丕偉曾獲得The Legal Asia Pacific 2017 editorial(《亞太法律500強》雜志)基礎設施和項目融資領域重點推薦律師，同時是財政部和發改委PPP專家庫法律類專家。