國務院機構改革后，從組成部門安排看，生態文明建設的管理體制初步理順，這將對我國生態文明建設的精細化管理起到積極作用。那么，自然資源部、生態環境部和國家林草局的管理邊界該如何劃分?請看下文。
這次國務院機構改革，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供了制度保障。國務院機構改革后，從組成部門安排看，生態文明建設的管理體制初步理順，這將對我國生態文明建設的精細化管理起到積極作用。
一、國務院機構改革，為美麗中國建設打下基礎
這次國務院機構改革，思路、原則和方向都非常清晰。一是在生態文明建設中，政府和市場的作用不可或缺;二是國務院機構改革，體現了中國特色社會主義治理能力現代化的要求。
(一) 在生態文明建設中， 政府和市場的作用不可或缺
生態文明建設涉及的自然資源和生態環境，是生態系統的組成要素。生態要素具有資產和公共物品的雙重屬性：如自然資源具有公共物品屬性，古人用普降甘霖來形容降水就是例子;大氣環境具有資產屬性，如霧霾天氣時清潔空氣是稀缺資源。生態環境的公共屬性決定了在生態文明建設中，既要發揮政府的宏觀管理作用，以彌補市場缺陷，解決市場不能解決的問題;又要發揮市場的決定性作用，以提高效率。
良好的生態環境具有公共物品屬性，是普惠的民生福祉，是生產力，是稀缺資源。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。生態要素的資產屬性要求盡可能發揮市場的決定性作用，而其公共屬性要求更多發揮政府作用;可以界定所有權主體的生態要素，應更多地發揮市場作用，而不易界定的則需要更多地發揮政府作用。
生態文明建設中的政府管理， 應當有明確的管理目標：
一是保證生態環境利用的公平性。不僅應保證當代人之間的公平性，享受生態功能服務的地區，要對生態建設和保護地區給予補償;代際之間也應公平，當代人不僅要在開發中保護、在保護中開發，還要為后代人的生存和發展留下足夠資源和空間。
二是促進生態環境利用的高效性。資源是生產力要素，生產率水平理應得到不斷提高，以盡可能少的資源投入和污染物排放，生產盡可能多的產品，實現經濟效益、社會效益和環境效益有機統一。理論和實踐均證明， 市場是提高生態效率的有效途徑，但不可忽視政府的宏觀調控作用。
三是確保生態系統的可持續性。人類只有以自然規律和經濟規律為準則，與自然生態系統和諧共生，才能維護生態系統的良性循環。因此，人類應以資源、生態環境承載為基礎，以可持續發展為目標，建設生產發展、生活富裕、生態良好的文明社會。
兼顧公平和效率，政府應當提供公共管理和公共服務，制定和實施生態文明建設法律法規、標準和政策，創造一個公開、公正、公平的市場環境，鼓勵資源節約集約利用，限制或禁止高消耗、高污染和低效益的項目建設，加快生態建設和環境保護，并加以監督執行。政府不僅要加大公共財政投入和購買服務，也應發揮市場作用，調動各類主體參與生態文明建設的積極性，增強各類主體的社會責任感。這不僅是體制改革的方向，也是提高資源利用效率，以盡可能少的要素投入， 達到改善生態環境目的的重要途徑。
(二) 國務院機構改革，體現了中國特色社會主義治理能力現代化的要求
我國進入新時代，如何管理自然生態系統是一篇大文章。這次國務院機構改革及其對組成部門的安排，體現了中國特色社會主義治理能力現代化的要求。
改革體現了問題導向原則。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下， 破除各方面體制機制弊端，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，生態文明制度“四梁八柱” 初步建立。但也必須看到，機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題突出;一些機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變不到位。“十二五”生態文明建設示范區，由眾多主管部門發文就是例證。《關于開展生態文明先行示范區建設(第一批)的通知》， 由國家發改委、財政部、國土資源部、水利部、農業部和國家林業局等七個部門聯合發布;《關于開展第二批生態文明先行示范區建設的通知》，由國家發改委、科技部、財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局等九個部門聯合發文。在國務院工作安排中，多部門協調聯動是常態。解決這些問題必須深化改革， 并為改革持續深化、攻堅克難提供體制支撐和保障。這次國務院機構改革，設立自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局， 體現了中央在十八大以來強調的大部制改革方向，明確自然資源所有權和監督權的分離，可以避免“既當運動員又當裁判員”的窘境。
改革設計體現了科學性。科學性是關系到改革方案是否符合實際需要、是否符合客觀規律，從而決定改革成敗的關鍵。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》明確指出，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”。針對我國機構編制科學化不足，一些領域權力運行制約和監督機制不夠等問題，《決定》堅持優化協同高效原則，強調優化機構設置和職能配置。這次國務院機構改革， 新組建自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局，體現了一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責的原則要求，可以避免政出多門、責任不明、推諉扯皮;可以減少多頭管理，減少職責分散交叉，提高管理效能。
改革以提高管理能效為目標。在國務院部門設置中，為什么要設自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局這兩部一局，各自職能如何確定，各部門之間的管理邊界如何劃分，科學依據是什么?對這些問題的認識見仁見智。自然資源部的管理對象是生態系統，也可以用所謂的原生環境概念來界定，主要職能是摸清家底、確定自然資源產權、以及山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等。生態環境部的管理對象是環境污染，也可用所謂的次生環境來界定，主要職能是制定法規、政策、標準，并進行監測和督查。從資源環境經濟學的研究對象分析，自然資源一般作為經濟活動的輸入端，環境一般作為經濟活動的輸出端。換言之，國務院組成部門的設置， 資源環境經濟學是其科學基礎之一;當然還可以有其他的理論基礎。兩部一局的職能設定，特別是自然資源部的自然資源所有者的職能、生態環境部對生態環境的監督職能的確定，對于減少部門交叉，提高決策的科學性和效能，實現治理能力現代化，是非常必要的。
二、自然資源部的組建，明確了自然資源所有者的職責，自然資源產權更加明晰
自然資源部的組建，可以統一行使全民所有的自然資源資產所有權人的職責。我國自然資源的原有管理職能，分散在各個部門，容易出現“見到好處搶著要， 見到問題繞道走”的情形。《憲法》規定，我國礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬國家所有;國務院授權自然資源部作為自然資源管理的代理人，自然資源產權更加明晰。
一是有利于適時出臺國土空間規劃。我國國土遼闊，自然資源豐富，經濟發展取得了令世人矚目的成就，但卻沒有一部具有法規地位的國土空間規劃，導致出現無序、無度和分散開發等問題。這次機構改革，將國土資源部的原有規劃職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合， 從而做到“統一的空間規劃、統一的用途管制、統一的管理事權”。
二是有利于自然資源的確權。明晰產權是資源高效利用的前提。健全自然資源資產產權制度，是生態文明制度體系中的基礎性制度。資源高效利用、減少浪費及資源利用不合理導致的環境污染， 需要資源產權制度作保證。隨著自然資源稀缺程度增加，自然資源價值會越來越高，資產屬性也就會越來越明顯。因此，需要對水、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進行統一確權登記， 形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。如果沒有清晰的自然資源所有權， 沒有清晰的國土空間、自然資源所有者，沒有清晰的各類權益邊界，國家無法編制自然資源資產負債表，無法對領導干部實行自然資源資產離任審計，懲罰乃至責任終身追究會成為空話;而同時，企業也就沒有提高資源利用效率的內在動力。
三是有利于資源有償使用制度的實施。通過稅收杠桿抑制不合理需求，提高資源使用成本， 促進節約高效。推進費改稅工作， 逐步將資源稅擴展到自然生態空間占用上。如對開采地下水嚴格收取水資源稅，可以抑制過量開采地下水的行為。通過對廢舊資源回收、分類、循環利用，既可以提高資源產出率，還可發揮環境質量改善的作用。再比如，工業用地偏多，居住用地偏少，原因之一是土地價格形成機制混亂。各地為招商引資，以低地價乃至零地價供給工業用地，彌補這一虧空，屢屢推出“地王”，導致居住用地價格畸高。因此，需要建立有效調節工業用地和居住用地合理比價的機制，提高工業用地價格，從源頭上緩解房價上漲壓力，還可以減少由于房價上漲引致的財富由中低收入購房者向富人的轉移，避免貧富差距過大引致社會失穩。
四是有利于自然資源資產管理。我國自然資源及其產品價格偏低，必須加快改革，定價機制必須全面反映供求關系、稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。雖然我國開展自然資源資產核算已有多年，但自然資源家底不清，相關信息被多個部門掌控， 如水利部門負責水資源調查，農業部門負責草原調查，林業部門負責森林濕地等資源的調查，一個單位拿出幾本賬也常見;與自然資源開發無序無度相伴的是無償使用，國有資產大量流失，有些企業和個人一夜暴富。這次國務院機構改革，將水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責整合，有利于摸清自然資源的數量和質量，有利于解決自然資源所有者不到位、資源稅國家應收未收等問題，實現自然資源資產價值的最大化，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指導， 建設美麗、和諧、可持續利用的綠色國土。
自然資源部，可以對全民所有的自然資源資產的數量、范圍、用途進行統一監管;并著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實行山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理， 既能避免發生自然資源因產權不清而被肆意破壞的“公地悲劇”， 也可為領導干部自然資源離任審計等新的改革和制度實施奠定基礎。將自然資源所有者和管理者分開，可以保證國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督， 統一行使陸地和海域國土空間用途管制職責，體現了公共產品屬性的服務應當集中管理，專業性質的管理應當由專業部門管理的國際慣例。
三、生態環境部的組建，確立了生態環境的監督者職責
環境保護是我國的基本國策。與這一基本國策相對應，我國的生態環境保護管理機構在國務院機構改革中不斷調整和完善，對我國生態文明建設，實現天藍地綠水清的環境質量改善目標，全面建成小康社會，是十分重要的。確立生態環境部的監督者職責，主要有以下方面的益處。
一是有利于環境政策的實施。我國環境理念和相關政策，在國際上并不落后，1972 年的人類環境會議文件就曾吸納過中國的智慧。然而，由于監督檢查不夠， 一些好政策得不到好的執行，究其原因，既有執法權不夠的問題， 也有有關部門既做運動員又做裁判員的問題。這次國務院機構改革，將環境保護部的職責，國家發展和改革委員會應對氣候變化和減排的職責，國土資源部監督防止地下水污染的職責，水利部編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護的職責，農業部監督指導農業面源污染治理的職責，國家海洋局海洋環境保護的職責，國務院南水北調工程建設委員會南水北調工程項目區環境保護的職責等加以整合，歸屬于生態環境部。這樣調整，有利于統一實施中央環境保護督查， 使環保政策、法規、標準變硬、長刺，使污染環境的行為受到應有懲罰。
二是有利于確保環境質量的改善。經濟發展不付出環境代價是不可能的，如何以較小的環境代價發展經濟、以盡可能小的經濟成本保護環境，考驗決策者的智慧。在以往的環境污染治理實踐中，我們既有成功的經驗，也有投資很多卻治不好污染的教訓。這就提出了問題，在環境保護和污染治理中，政府應當管什么?應當用什么政策工具?
這次國務院機構改革，賦予了生態環境部制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作， 監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等職能。換句話說，生態環境部要提出生態環境保護的政策、法規和排放標準。至于用什么技術路線達到環境質量改善的目標，可以利用市場機制，發揮第三方作用;對于污染的查處和發現，要充分發揮公眾參與和監督作用， 特別是發揮媒體作用。
三是有利于實施排污許可制。實行企事業單位污染物排放總量控制制度，將以往從行政區為單元層層分解最后才落實到企業，以及僅適用于特定區域和特定污染物的總量控制辦法，改變為以企事業單位為單元、覆蓋主要污染物的更加規范、更加公平的總量控制制度，是對環境容量進行管理的有效手段。有了一個地區的、依據環境容量確定的或環境能夠吸納的污染物排放總量，就可分配給生產企業，并以書面形式確定下來，作為排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的依據，這也是國際社會的通行做法。美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯，我國臺灣地區、香港地區都對排放水、大氣、噪聲污染行為實行許可證管理。
20 世紀80 年代末我國開始建立污染排放許可制，2017 年底發布的《排污許可管理辦法(試行)》，是排污許可立法改革進程中的里程碑。但尚未形成成熟的經驗和法律規定，立法層次低， 只有政策性規定，地區間發展也不平衡。因而需要加快立法進程， 盡快建立全國統一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制， 以便為排污權交易市場發展奠定基礎、創造條件，將國家環境保護法律法規、總量減排責任、環保技術規范等落到實處。
四是有利于實施損害賠償制度。我國法律對破壞生態環境的處罰額度太低，無法彌補生態損害和環境治理成本，更難以彌補對群眾健康的危害，并出現“老板發財、政府埋單、群眾受害” 的極其不合理的現象。建立健全污染物排放的監管制度，通過法規強制、政策激勵和約束，使企業樹立污染治理的主人翁意識， 增強污染治理的責任感，是建立系統完整的生態文明制度的內在要求。要加大環境污染懲罰力度， 讓違法者對污染損失付出足夠賠償，對造成嚴重后果的責任人要依法追究刑事責任。
五是有利于實行責任終身追究制。保護生態環境，“一把手” 是關鍵。要抓住地方黨委政府負責環境保護的牛鼻子，把黨政同責、一崗雙責落實到位，提高環境決策和管理系統化、科學化、智能化、精細化、法治化水平。2016 年12 月，中辦國辦印發《生態文明建設目標評價考核辦法》， 確定了對各省區市實行年度評價、五年考核制度，作為黨政領導綜合考核評價、干部獎懲任免的依據。2017 年7 月，中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，指出甘肅省及有關市縣不作為、不擔當、不碰硬，沒有站在政治和全局的高度，監管層層失守，弄虛作假、包庇縱容等生態破壞的根源，包括3 名副省級干部在內的幾十名領導干部被問責，彰顯了黨中央保護生態環境的堅定意志。以儆效尤，可使地方領導干部真正意識到生態環境保護的分量，不能用破壞性方式搞發展，并樹立正確的發展觀、政績觀。要兼顧簡政放權與加強環境管理的關系， 不能一放了之，要考慮基層能否接得住、管得了，避免無人問事、集體不作為局面的出現。
四、國家林業和草原局的組建， 確立了生態系統保護和管理職責
自然資源部管理的國家林業和草原局，職能是管理各類自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等。設立國家林業和草原局，主要有以下便利：
一是有利于生態紅線發揮重要作用。十八大和十八屆三中全會提出了確立生態紅線的要求， 一方面需要量化紅線的具體內容、數量和指標;另一方面，更主要的是，要使各級領導心中有紅線， 辦事不越紅線。我國已建立了嚴格的耕地用途管制，但一些水域、林地、海域、灘涂等生態空間尚未建立起用途管制制度，致使一些地方用光占地指標后，轉向開發山地、林地、濕地等其他可以開發的土地。改變這種做法，必須建立起覆蓋全部國土空間的自然資源用途管制制度，不僅要對耕地實行嚴格的用途管制，還須在生態紅線內統籌兼顧，保護生態用地，修復生態系統，嚴格控制生態用地轉為建設用地，確保全國生態空間面積不減少。這些是已經明確的自然資源部職責。對草地、林地、河流、湖泊濕地、海面、灘涂等自然生態空間實行用途管制。
二是有利于實行生態補償制度。保護重點生態功能區的生態環境，就是保護和發展生產力， 只不過發展的成果不是工業品和農產品，而是短缺的生態產品。生產者向消費者出售生態產品，理應獲得收益。從這個意義上說， 應完善重點生態功能區的生態補償政策，并通過財政轉移支付來實現。對生態產品受益十分明確的主體，應按照誰受益誰補償原則，推動地區間的生態補償;還應開展不同行業間、河流上下游間、流域間的生態補償。只有這樣，才能使保護生態環境、提供生態產品的地區不吃虧、有收益， 保證有人愿意從事生態產品的生產，我國的生態環境才能得到保護，生態環境質量也才能得到改善。
三是有利于國家公園管理體制更高效。國家公園體制，是對自然價值較高的國土空間實行的開發保護管理制度。我國對各種有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，建立了比較全面的開發保護管理制度，但這些自然保護地被分而治之，一座山、一個動物保護區，南坡可能是一個部門命名并管理的國家森林公園，北坡可能是另一個部門命名并管理的自然保護區。這種自然生態系統和野生動植物活動空間的分割管理體制，使監管分割、規則不一、資金分散、效率低下，該保護的沒有保護好。通過建立國家公園體制，對這種碎片化的自然保護地進行整合調整，以體現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的要求。
《建立國家公園體制總體方案》提出，優化自然保護地體系，建立統一事權、分級管理體制， 建立統一管理機構。《深化黨和國家機構改革方案》明確，將國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等職能整合， 組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子。國家公園管理局作為全民所有自然資源資產所有權人的代表，將承擔生態保護功能的自然生態空間和自然資源資產統一管理起來，從而實現真正意義上的嚴格保護、系統保護和整體保護。
五、生態文明建設的制度保障與改革，還有哪些未盡事宜
這次國務院機構改革， 以國家治理體系和治理能力現代化為導向， 以推進機構職能優化協同高效為著力點， 改革機構設置，優化了職能配置。但也要注意到， 新組建部門的職能劃分、中央與地方之間的分工等， 仍然存在一些需要進一步明確的問題。
一是實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的職能在自然資源部，而生態環境部一直以來也承擔著這類職能。雖然自然資源所有者與監督者分開， 有利于相互獨立、相互配合、相互監督，但這兩個部門的職能如何分工，仍有待細化。
二是國家公園管理局掛牌后， 各類自然保護區、森林公園等應歸口管理，但由原環境保護部管理的自然保護區，是否應該從生態環境部劃出，也有待明晰。
三是中央部門職能分工明確后，原環境保護部推進的垂改是如何繼續，中央和地方有關生態環境管理和監督職能如何分工等，也需要盡快明確。
凡此等等，隨著機構改革時間表明確，最終會水落石出。自然資源和生態環境管理的框架已經確定，多一份職能就須多一份責任、多一份擔當，相信各相關部門都能大有作為。
作者：周宏春(國務院發展研究中心研究員)原題：國務院機構改革為生態文明建設提供體制保證 發表于《中國生態文明》
