日前，國家發展改革委關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見(以下簡稱《意見》)發布，針對污水處理、固體廢物處理、節約用水、節能環保等行業做了具體闡述。其中，在完善污水處理收費政策章節提出，“加快構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務費形成市場化，逐步實現城鎮污水處理費基本覆蓋服務費用。”
E20研究院結合對水務市場的長期觀察，進一步在此解讀該意見涉及污水部分的積極影響，以推進全面市場化改革。原文及解讀如下。
政策原文：
(一)建立城鎮污水處理費動態調整機制。按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本(不含污水收集和輸送管網建設運營成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費標準，并依據定期評估結果動態調整，2020年底前實現城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當;具備污水集中處理條件的建制鎮全面建立污水處理收費制度，并同步開征污水處理費。
E20水業研究中心解讀：
不同于供水價格的是，污水處理由政府(一般由自來水公司代收)向居民企業收取污水處理費，入財政“政府性基金預算”專款專用。政府以污水處理服務費名義支付給污水處理運營企業，后者可能是PPP的市場化社會資本(E20環境平臺稱之為環境產業A方陣)，也可以是經市場化改造的與政府劃清界限的地方專營公司(環境產業B方陣)。
污水處理費調整機制的前提是，要明確處理費的影響因素，以及費用缺口的生成因素。我國城鎮的污水處理費收取率雖然較高，但部分區域仍未滿足污水處理的全成本需求，極少數區域污水處理費與污水處理服務費持平，但其中大部分區域未能包含污泥處理處置費用，據E20《中國污泥處理處置市場分析報告(2017版)》數據顯示，以干化焚燒為例，噸污泥處理處置費用折合污水處理費用為0.25元左右。
文中提出按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本(不含污水收集和輸送管網建設運營成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費標準。此句釋放兩個信號，第一污水處理費標準制定時不考慮管網建設和運營成本，管網的建設成本一般而言為污水廠建設成本的3倍左右，且實際運營中不可控因素較大，因此管網的建設和運營主體行業一直存在爭議。此文件將污水處理全成本之廠和網首次明確切開，明確了一體化模式下的項目風險測算，以及污水處理的全成本概念。從另一個角度理解，可以認為居民通過污水處理費僅直接承擔污水廠廠區內全成本，管網建設和維護資金來源可以解讀為仍然通過土地開發轉移到土地出讓價格及政府財稅收入中承擔。雖然寧波等城市在世行推動下很早將污水處理費歸入經營性收費時就已明確類似的劃分原則，但通過國家文件全面明確還是首次，有利于地方政府在安排污水處理中進行更科學的資金規劃以及推進市場化中的回報機制設計。舉個例子，對于現在部分地區逐步推進的廠網一體化PPP市場化項目，依據這個文件，理論上管網部分的費用需要受到10%財承范圍內限制，而污水廠本身的支付費用理論上則由政府性基金中所收取的污水處理費全額對應支付而應該不受財承限制。這樣明確的廠網費用分離對于污水處理費的“全成本”定價也是一個很好的促進，在“土地財政”逐漸面臨退出，地方政府財稅費體系逐漸重構的大背景下，為污水處理費提價覆蓋廠區全成本提供了切實的依據和路徑(文件要求是2020年“與污水處理服務費標準大體相當”，達到“污染者”全付費的目標)。
值得一提的是，提價依據的兩費大體相當指的是類似區域類似標準的平均價格，而不是直接在某地的對應關系。此外，合理的盈利原則因各地不一，污水處理BOT項目從10%的投資回報率，到現在5%-6%，何為合理盈利業內并非明晰，這也導致一些新進入環保行業的企業在風控審核之投資回報率時出現困惑，部分項目由于不了解行業投資回報率的一般水平，從而制定較高的風控標準錯失好的項目機會。
具備污水集中處理條件的建制鎮全面建立污水處理收費制度，并同步開征污水處理費。目前，我國建制鎮污水處理率相對較低，但污水處理設施在國家政策的推進下進展較快，市場火熱開展的同時，付費來源不確定帶來的政府資金支付安全性的擔憂一直是很多企業不敢貿然進入的重要因素。建立污水處理收費制度，必然會降低政府財政壓力，同時明晰商業模式，增強企業進入的信心。但由于村鎮與城市的生活機制差別，是否可將制度落地有待觀察。
政策原文：
(二)建立企業污水排放差別化收費機制。鼓勵地方根據企業排放污水中主要污染物種類、濃度、環保信用評級等，分類分檔制定差別化收費標準，促進企業污水預處理和污染物減排。各地可因地制宜確定差別化收費的主要污染物種類，合理設置污染物濃度分檔和差價標準，有條件的地區可探索多種污染物差別化收費政策。工業園區要率先推行差別化收費政策。
E20水業研究中心解讀：
分類分檔制定差別化收費標準，將促進企業污水預處理和污染物減排。據悉，當前我國市政污水處理廠存在進水COD等指標超標，導致污水廠原有工藝不能對進入的污染物有效處理，從而導致出水超標問題存在;而工業園區也存在著由于后期招商進駐的企業主營業務多樣，多種廢水未經有效預處理進入園區污水處理廠，導致不能有效處理的情況。因此，通過差別化收費，配合有效的督查處罰手段，將有效保障污水廠的進水符合標準，以及減少污染物的總量排放，其亦是水環境綜合治理需重點關注的點源污染治理之一。此外，同一地區不同企業排放的污水中污染物的濃度不同，執行同樣的收費政策，在某種程度上存在著不公平現象。
但需注意的是，如何合理設置污染物濃度分檔和差價標準需制定配套指引性政策，再由治理企業、排污企業、園區管委會共同商定執行標準，因地制宜。此文件的目的是，促進排污企業進行預處理，減少污染物排放，應避免最終結果僅為污水處理服務費用提高的結果出現。
政策原文：
(三)建立與污水處理標準相協調的收費機制。支持提高污水處理標準，污水處理排放標準提高至一級A或更嚴格標準的城鎮和工業園區，可相應提高污水處理費標準，長江經濟帶相關省份要率先實施。水源地保護區、地下水易受污染地區、水污染嚴重地區和敏感區域特別是劣Ⅴ類水體以及城市黑臭水體污染源所在地，要實行更嚴格的污水處理排放標準，并相應提高污水處理費標準。
E20水業研究中心解讀：
污水處理的提標改造在“水十條”發布后迎來了急劇火熱的市場。“水十條”要求敏感區域(重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域)城鎮污水處理設施應于2017年底前全面達到一級A排放標準。建成區水體水質達不到地表水Ⅳ類標準的城市，新建城鎮污水處理設施要執行一級A排放標準。而污水處理標準的提升在一定程度上有利于水環境綜合治理的目標達成。2015年國家出臺污水處理排放標準的征求意見稿，提出特別排放限值，達到準四類水標準，部分省份出臺地方標準，與征求意見稿指標持平，甚至高于征求意見稿標準。污水廠的標準升級，必然帶來污水處理成本的提升。據悉，一級A提高到準地表四類噸水成本增加在1元左右，若污水處理費標準與水處理服務費差距較大，則政府的財政壓力將進一步加大。提高污水處理費，縮小污水處理費和污水處理服務費之間的差距為必然趨勢，但在實際執行過程中，不適用于“一刀切”模式，各地區應根據環境容量限制、污水治理要求以及經濟環境、居民承受能力等多維因素采取不同等級對待。
此外，在以效果為導向的水環境綜合治理下，污水廠提高排放標準是必然趨勢，但應控制在合理的范圍內，并非所有區域均需以地表四類、地表三類為標桿，應因需而定，選擇合理的技術工藝及排放標準，從而制定合理的污水處理服務費用。
政策原文：
(四)探索建立污水處理農戶付費制度。在已建成污水集中處理設施的農村地區，探索建立農戶付費制度，綜合考慮村集體經濟狀況、農戶承受能力、污水處理成本等因素，合理確定付費標準。
E20水業研究中心解讀：
農村污水處理項目模式可分為集中式和分散式兩種，項目模式的選擇受村落間距離、環境要求、地形地貌等多種因素影響。雖政策中提到，在已建成污水集中處理設施的農村地區，探索建立農戶付費制度，但由于農村的特殊因素限制(例如收費模式方面，城市的污水處理費一般會與自來水費、燃氣費、物業費等捆綁，農村可參考與自來水費捆綁模式，但一些具有自備井的村落仍較難執行)，因此政策的落地需配套政策指引。
目前，農村污水處理項目多為打包模式，一方面具有規模優勢，另一方面降低社會資本的應收賬款風險，此外由于農村污水項目的商業模式問題，企業項目貸款亦存在問題，因此在部分相對富裕地區嘗試打通農村污水收費機制，則可探索復制城鎮污水處理的可持續模式，成為上有政策、下有市場有效釋放的備受追捧的領域。農村污水付費制度在實際執行中，應考慮與垃圾服務費、自來水費等多種模式聯合。但是值得高度注意的是，基于中國當前巨大的地區差異，在中西部地區該項政策的落地將有相當長的摸索過程。
政策原文：
(五)健全城鎮污水處理服務費市場化形成機制。推動通過招投標等市場競爭方式，以污水處理和污泥處置成本、污水總量、污染物去除量、經營期限等為主要參數，形成污水處理服務費標準。鼓勵將城鄉不同區域、規模、盈利水平的污水處理項目打包招投標，促進城市、建制鎮和農村污水處理均衡發展。建立污水處理服務費收支定期報告制度，污水處理企業應于每年3月底前，向當地價格主管部門報告上年度污水處理服務費收支狀況，為調整完善污水處理費標準提供參考。
E20水業研究中心解讀：
近年來，由于低價競爭搶占市場，污水處理項目中標價格一再探底，能否覆蓋污水處理全成本(包含污泥處理處置費用)受到業內爭議。政策中提到通過招投標等市場競爭方式，形成污水處理服務費標準，有利于環境產業面向效果的質量提升。但值得注意的是，政策中提到的是污水處理服務費，且前文中提到2020年底前實現城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當，雖然提高居民支付的污水處理費用，保障污水處理全成本的覆蓋，以及滿足提標后的污水處理成本是行業發展的必然趨勢，但是根據我們目前掌握的基本情況，一般而言B方陣專營公司的價格相對合理符合實際成本，而特許經營公司的污水處理服務費價格由于市場競爭、資本運作和行業監管等諸多因素，目前在部分地區存在低于實際成本的狀況，兩者合并按類似地區平均計算，水價暫時上漲幅度有限(主要差距是污泥全成本)。因此，我們認為更重要的是調價機制的明確，以及污泥成本的納入，后者將對目前已經逐步上探到300元每噸濕污泥(含水率80%)的BOT市場價格(對于兼顧安全和減量的污泥處理處置這個價格是合理的)產生重要支撐。
項目打捆招投標模式，一方面如文中所述促進城市、建制鎮和農村污水處理均衡發展，另外從企業方講降低項目的操作風險，同時提高整體規劃的規模效益;對政府而言，提高審批效率，優化考核過程。此外，更有利于區域環境綜合規劃的開展、以及美麗鄉村建設的落地。
建立污水處理服務費收支定期報告制度，污水處理企業應于每年3月底前，向當地價格主管部門報告上年度污水處理服務費收支狀況。按照目前的規定，污水處理企業定期要向政府價格主管部門(國家發展改革委)上報運營成本材料(如申請調價，需向政府提交關于申請污水處理收費標準的請示)，政府價格主管部門進行成本監審并出具報告，就成本核增、核減情況及理由進行說明。而新的規定，實際上是站在政府和社會資本(污水處理企業)合作的角度，要求提供污水處理服務費的收支情況。前后兩個關注點不同，第一新規考核的不是污水處理項目的成本核算，而是污水處理服務費的收支;第二新規的目的不在于控制成本，而在于規范政府付費的使用(污水處理服務費為政府付費，符合預算法加強預算績效管理的要求)。
綜述
上海城投集團有限公司戰略企劃部高級主管王強表示，這5項政策中，1)-3)項是只有在更加靈活的經營性收費的框架下，由企業來實施才能起到更好的效果。如果還是行政性收費的特性，由政府部門征收后再加財政補貼并主導實施，如果規則不明，公眾就會要求政府補貼到位，這樣實際上不僅難以做到動態調整，企業也不會主動精細化費時費力檢測、排查、征收與管理，還是達不到水環境治理的最終目的。如果變成企業征收和使用的經營性收費，與企業自身經濟利益直接掛鉤，所產生的效果就會大為改觀。E20水業研究中心認為，污水處理行業價費的市場化改革是行業發展的大趨勢，污水處理費標準與污水處理服務費標準趨近、分級分檔標準化收費、村鎮收費機制的完善以及全成本管控是污水行業未來價費機制改革的基準，此文件改革力度很強，但在實際執行過程中，基于我國各地經濟、財力及居民/企業支付能力存在較大差異(例如發達地區與中西部地區的差異)，可能需要較長時期的探索，在發達省市有望先行試點實施，然后逐步在全國其他地區進行推廣，最終做到真正的全面落地。
