財(cái)政部金融司《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》(下稱報(bào)告)對(duì)支出占比7-10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%限額的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫。所謂一波未平一波又起，報(bào)告無疑對(duì)本就很不平靜的PPP又激起不小的水花。

占比全部入庫項(xiàng)目30%左右的環(huán)保行業(yè)，是否將受制于10%紅線約束新項(xiàng)目入庫，以及受到政府加快建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警體系中政府相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步公開化、透明化影響，進(jìn)而出現(xiàn)環(huán)保新項(xiàng)目無法入庫而引發(fā)環(huán)保市場(chǎng)化大門將被關(guān)閉的連鎖反應(yīng)?

E20數(shù)據(jù)中心結(jié)合abcd分類(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)以及環(huán)保行業(yè)生命周期特征、實(shí)操層面可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)要素、項(xiàng)目特征分析等要素開發(fā)出一套環(huán)保PPP數(shù)據(jù)分析工具箱，基于該工具箱E20數(shù)據(jù)中心以生活垃圾焚燒發(fā)電、市政污水處理、危險(xiǎn)廢棄物處理處置、環(huán)衛(wèi)、黑臭水體治理為例對(duì)10%紅線可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行具體問題具體分析。

市場(chǎng)趨于飽和疊加商業(yè)模式成熟，生活垃圾焚燒發(fā)電所受影響較小

假如考察行業(yè)發(fā)展生命周期，中國生活垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)已處于成熟期(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：合久必分、分久必合——垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)新格局)，目前處于新項(xiàng)目慢速釋放階段。據(jù)E20數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計(jì)，在2014年-2017年期間，全國新增簽約生活垃圾焚燒廠數(shù)量300多座，其中80%以上新項(xiàng)目被社會(huì)資本方獲得;另一方面，在財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(簡(jiǎn)稱財(cái)庫)中，2014年至2017年入庫生活垃圾焚燒項(xiàng)目約160個(gè)，占比全國新增焚燒廠比重不足一半。

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，每年至少有一半以上新增焚燒廠在財(cái)政部PPP中心的項(xiàng)目庫之外運(yùn)作;另外一方面，生活垃圾焚燒項(xiàng)目受財(cái)政部合規(guī)審查的沖擊并不明顯，項(xiàng)目落地依然順利，以生活垃圾焚燒為主營業(yè)務(wù)的上市公司數(shù)量不少，目前業(yè)績?cè)鲩L穩(wěn)定。不過，E20也反復(fù)提醒，建議這些項(xiàng)目還是要走PPP相關(guān)規(guī)范流程入庫，以免未來支付出現(xiàn)問題。

細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)預(yù)期

從社會(huì)資本收入角度而言，生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)行后主要涉及兩筆收入：生活垃圾處理費(fèi)、上網(wǎng)發(fā)電收入。政府對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目給予可行性缺口補(bǔ)助，生活垃圾處理費(fèi)位于50元/噸-70元/噸的價(jià)格區(qū)間內(nèi);而另外一部分為上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，參照《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》(發(fā)改價(jià)格[2012]801號(hào))文件的規(guī)定并進(jìn)行相關(guān)測(cè)算，生活垃圾焚燒發(fā)電可獲得上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)收入約195元/噸左右。后者約為前者3倍左右。生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目本身的特許經(jīng)營模式已經(jīng)比較成熟，行業(yè)市場(chǎng)化程度非常高。

除此之外，得益于住建部126號(hào)文(特許經(jīng)營條例)，且自身商業(yè)模式成熟，生活垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)快速發(fā)展期啟動(dòng)于2006年，遠(yuǎn)早于本輪PPP， 2014之后市場(chǎng)不斷趨向飽和。2014年前后引入的PPP模式對(duì)本行業(yè)的實(shí)際影響有限，從現(xiàn)階段看，PPP各項(xiàng)規(guī)范性整頓對(duì)本領(lǐng)域沖擊較小。

特許經(jīng)營時(shí)代被激發(fā)的市政污水處理在趨于飽和中尋找存量機(jī)會(huì)

伴隨前幾年政府經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃實(shí)施落地以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，市政污水處理新增市場(chǎng)在經(jīng)過一輪緩慢下降后于2010年開始出現(xiàn)爬升過程，并在此輪PPP推動(dòng)下于2014年達(dá)到新高度之后穩(wěn)定在一個(gè)區(qū)間范圍內(nèi)。根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心的不完全統(tǒng)計(jì)，2014年前后的PPP帶動(dòng)了新一輪市政污水處理市場(chǎng)化，然而市場(chǎng)化結(jié)果并未全部體現(xiàn)在財(cái)庫中，該類狀況與生活垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)類似。

可以預(yù)期，10%紅線約束并不會(huì)將市政污水處理項(xiàng)目市場(chǎng)化大門關(guān)閉，而存量項(xiàng)目也將成為未來市政污水處理市場(chǎng)的新熱點(diǎn)。E20數(shù)據(jù)中心近期將發(fā)布存量市政供排水報(bào)告，對(duì)存量市場(chǎng)做詳盡的分析。

危險(xiǎn)廢棄物處理處置項(xiàng)目特點(diǎn)與PPP不符，財(cái)庫對(duì)其約束力不大

危廢項(xiàng)目為完全使用者付費(fèi)，且按照生態(tài)環(huán)境部的管理思路走向完全市場(chǎng)化模式不具備狹義特許經(jīng)營要求的強(qiáng)制壟斷性特征，該類項(xiàng)目不宜或不應(yīng)該采用PPP模式開展。在這個(gè)前提之下，盡管危廢出庫率高，然而其項(xiàng)目特點(diǎn)特殊性導(dǎo)致其發(fā)展并不會(huì)因PPP政策而受到較多影響。

快速釋放期的環(huán)衛(wèi)較多以政府采購模式開展，市場(chǎng)化進(jìn)程將一如既往

在處于市場(chǎng)化前期的環(huán)衛(wèi)行業(yè)內(nèi)，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目在快速放量，各路社會(huì)資本在跑馬圈地;在10%紅線約束之下，地方政府PPP財(cái)政預(yù)算不足的現(xiàn)實(shí)情況疊加PPP程序相對(duì)繁瑣等因素，清掃保潔收運(yùn)類環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目會(huì)由PPP轉(zhuǎn)為合作年份較短的政府購買公共服務(wù)形式。

E20數(shù)據(jù)中心對(duì)環(huán)衛(wèi)行業(yè)規(guī)模性企業(yè)數(shù)據(jù)予以盤點(diǎn)分析后發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目目前多以合作期限較短的政府采購服務(wù)模式開展，僅有8%左右環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目合作年限在10年以上，也即環(huán)衛(wèi)PPP比重不足10%，且入庫環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目數(shù)量更少。

黑臭水體項(xiàng)目作為C類PFI類項(xiàng)目，高度依賴財(cái)政部PPP的規(guī)則和入庫要求，基本上無法離庫操作。前段時(shí)間，E20數(shù)據(jù)中心在盤點(diǎn)分析黑臭水體治理出庫狀況時(shí)發(fā)現(xiàn)，水環(huán)境出庫比例低于市場(chǎng)預(yù)期，偏工程、弱績效類項(xiàng)目出庫比例高，如果將水環(huán)境劃分為海綿城市、景觀類水環(huán)境、黑臭水體，則黑臭水體出庫比例最低，僅為11.8%。

在對(duì)具體項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告分析時(shí)即發(fā)現(xiàn)，在財(cái)承報(bào)告中不少景觀類水環(huán)境單體項(xiàng)目的財(cái)政支出總額占年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額接近10%的紅線，甚至出現(xiàn)未來幾年超出10%紅線的狀況，政府的支出責(zé)任較高。在財(cái)承紅線受壓的地區(qū)，這類水環(huán)境項(xiàng)目未來新增項(xiàng)目入庫的可能性會(huì)大大降低。

E20研究院水業(yè)研究中心調(diào)研結(jié)果顯示，黑臭水體治理EPC模式占比大，比例達(dá)到70%以上，PPP僅為24%。而已開展的黑臭水體治理PPP模式以績效考核、政府界面的嚴(yán)格達(dá)標(biāo)為主要治理方向。在“水十條”下，地方黑臭水體水環(huán)境治理任務(wù)艱巨，在政府端有相對(duì)較強(qiáng)的治理需求，目前在庫項(xiàng)目水質(zhì)考核內(nèi)容較多、運(yùn)維約束較強(qiáng)、政府支出責(zé)任適中，如財(cái)承有空間，再加上中央近期正在督察，水十條2020年驗(yàn)收考核臨近，未來這些財(cái)承有余量地區(qū)的新項(xiàng)目入庫不會(huì)受到較大影響。

特許經(jīng)營類環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)在規(guī)范中前行

因?yàn)樯虡I(yè)模式成熟、服務(wù)邊界清晰、需求風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可測(cè)等優(yōu)勢(shì)特征，市政污水處理、生活垃圾焚燒發(fā)電等特許經(jīng)營類項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)較高的融資支持力度，社會(huì)資本方較少存在融資風(fēng)險(xiǎn)問題，非在庫項(xiàng)目往往并不借助PPP流程而以簽訂特許經(jīng)營合同協(xié)議開展。針對(duì)報(bào)告 “要進(jìn)一步提高財(cái)承的合理性和準(zhǔn)確性”，并“對(duì)報(bào)告缺失或信息不全的項(xiàng)目，將予以清退” (筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線” ——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告)的規(guī)范性要求，該類項(xiàng)目的相關(guān)合規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)要素需要相關(guān)社會(huì)資本方予以重視。更值得提醒的是，近期IPO被否決企業(yè)也有PPP不合規(guī)的問題(詳細(xì)請(qǐng)見：趨嚴(yán)成大勢(shì)，北京建工環(huán)境修復(fù)折戟IPO，環(huán)保公司需幾點(diǎn)關(guān)注;究因環(huán)保企業(yè)IPO被否，無法忽視的PPP合規(guī)及財(cái)稅要素)。

盡管如此，基于多種因素考慮，從生活垃圾焚燒發(fā)電、市政污水處理、危險(xiǎn)廢棄物處理處置、環(huán)衛(wèi)、黑臭水體治理五個(gè)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域看，系列PPP政策約束并不會(huì)關(guān)閉環(huán)保市場(chǎng)化的大門，相反，發(fā)改委和財(cái)政部有關(guān)的各類PPP規(guī)范性指引政策將助力真正的環(huán)保PPP沿著科學(xué)性、規(guī)范性、合規(guī)性等方向?qū)崿F(xiàn)健康發(fā)展。

除此之外，在長期觀察環(huán)保市場(chǎng)、跟蹤項(xiàng)目、分析數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，E20數(shù)據(jù)中心搭建的E20數(shù)據(jù)標(biāo)訊系統(tǒng)即將于近期上線，并供內(nèi)業(yè)同仁使用。該系統(tǒng)將財(cái)政部PPP中心各級(jí)庫及庫外其他類型環(huán)保市場(chǎng)化項(xiàng)目標(biāo)訊一并開展長期跟蹤與分析，敬請(qǐng)關(guān)注!