近日，財政部發布PPP最新規范54號文件，有173個項目存在問題，規范再規范的大環境盡顯。另一方面，PPP項目也正在遭遇融資難、融資貴等金融難題。在這樣的背景下，4月26日，E20環境平臺舉辦《項目出庫與金融降杠桿之下，環保PPP如何高質量推進》第79期環境戰略沙龍，深入探討了PPP新的政策環境、PPP項目融資難題、環保PPP項目模式優化等問題。
4月26日，E20環境平臺組織主題為《項目出庫與金融降杠桿之下，環保PPP如何高質量推進》的第79期環境戰略沙龍。業內多名專家出席沙龍發表專業觀點，并與參會的環境企業、金融公司及其他機構人士就PPP新的政策環境、PPP項目融資難題、環保PPP項目模式優化等進行深入探討。
沙龍主題
沙龍由E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長王立章主持。他表示，從2003年開始，E20環境戰略沙龍圍繞著政府、學術界、環保企業、金融機構等相關方關注的熱點環保政策、實操問題等開展了一系列的探討和交流。此次沙龍是基于政府對生態環境的重視、基于PPP項目出庫和金融降杠桿的大背景下，探討環保PPP高質量推進的路徑。具體探討水務、固廢在內的環保企業如何應對新的政策環境變化，環保PPP項目應如何優化設計，各方參與環保PPP項目應如何規避合規風險，如何破解融資難題等等問題。
王立章院長表示，PPP在環境產業是熱點，從過去計委及住建的BOT、特許經營，到現在財政主導的PPP2.0時代，環境產業從PPP中獲得了很大的發展。E20作為環境產業平臺，特別邀請嘉賓參與本次沙龍，對PPP現狀、未來趨勢、融資問題等進行探討，希望給環境產業PPP繼續發展提出思考或方向。
本次沙龍中，碧水源、啟迪桑德、博天環境、中持股份、高能環境、曉清環保、中電環保、東方園林、東旭藍天、嶺南股份、中車環境等眾多環境產業企業參會，也包括中鐵國都資產管理公司、華夏時報、新時代證券、銳思維咨詢等機構參與。
E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長 王立章
本次沙龍分為兩個環節。第一環節是沙龍引導發言和嘉賓分享，第二環節是互動討論環節。
E20環境平臺合伙人、PPP中心總監湯明旺以《項目退庫與融資去杠桿之下的環保PPP之路》作為沙龍引導發言，詳細介紹了環保PPP項目出庫的情況，并對當前PPP融資難、融資貴等問題做了梳理，提出PPP融資實際會更多關注優質地區、優質政府、優質項目和優質企業，最后引出了“環保PPP如何繼續高質量推進”的幾個話題供大家研討（相關閱讀：從環保PPP出庫看“PPP隱形正面清單”；融資成本超八見十，PPP融資路徑再探討）。
E20環境平臺合伙人、PPP中心總監 湯明旺
本次沙龍討論話題
國家發改委和財政部PPP雙庫定向邀請專家、北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅隨后做了《PPP冷靜期的熱思考》為題的專業分享。2017年11月92號文的出臺，大家當時是比較緊張的，當時E20組織了內部研討（相關閱讀：重磅！PPP內部研討：政策動向及環保前瞻干貨12條環保PPP何處去 內部沙龍專家企業家研討精華十二條）；前幾天出來的財政部、“詩和遠方”部出臺的旅游PPP政策，所體現的信號還是很積極的，業界感覺會放松些（相關閱讀：PPP、詩和遠方—《關于在旅游領域推廣PPP模式的指導意見》簡評）。他指出，PPP進入規范期的大背景是系統性金融風險防控，特別是PPP實操中所涉及的明股實債、小股大債、固定回報等現象反映出部分地方將PPP視為融資工具，從而形成新的債務。與此相關的是，地方債由此進入新一輪嚴控期，作為BT和地方融資平臺的繼任者，PPP首當其沖。而對于PPP異化，包括主管部門、地方政府和社會資本的思路會有差異，“退庫”本身則是引發市場震蕩和調整。需要注意相關的風險，關注哪些項目是能夠“活下來”、做下去的。
北京清控偉仕咨詢有限公司總經理 劉世堅
對于PPP當前情形的分析，劉世堅認為，核心還在于“三大關系”（央地關系、部際關系、市場主體與市場規則的博弈），尤其是上位法還不到位，影響較大。央地關系體現在中央和地方財權、事權的關系，地方要做的事情很多，但財權主要在中央，因此對PPP方面有很大的依賴。關于PPP的發展，他表示，BT和融資平臺之所以能夠禁止，是因為有PPP；但目前看不到有什么比PPP更好的方式做基礎設施和公共服務，或者說還看不到PPP存在繼任者，因此在未來一段時期必然是存在的。市場端的三大背離（模式、路徑、目標）依然還是存在的（相關閱讀：健身房還是廣寒宮？PPP旺年去向解析）。
他還以早年參與的PPP項目咨詢服務經歷說明，那時項目數量不多，但強調質量、注重落地，政府在時間、資金、精力等各方面給予咨詢機構更好的條件，有利于項目充分調研、分析研究和編制相關文本，而不是現在有些地方要求咨詢報價低、要求短時間就出實施方案、“大干快上”。在解決政府付費過高的問題上，他認為，應該積極進行技術創新和模式創新。比如，“廁所革命”過去是政府付費，但如果是按照合同能源管理的理念進行設計，采用新技術進行降本增效，通過節約用水、用電及其他資源利用等方式獲得增量收益，就會有突破。也包括市政路燈，加上新的技術，可以節約資源從而通過資金節約的部分用于回報。
“熱思考”部分，劉世堅總結為順勢做市、逆勢立法、做PPP大咨詢。其中，目前處于市場規范期，PPP相關政策法規完善正當其時，PPP高階立法亟待推進。此外，地方層面的立法，包括政策制度上的設計、優化，也是很重要的。實際上，地方立法情況、制度環境也是金融機構對PPP項目評判的一項標準。對于當下PPP存在的各種問題，他認為不應局限于政策端和市場端，地方政府的投融資總體規劃才是有長遠意義的主戰場；從系統高效的角度來說，PPP大咨詢才是終極解決方案。
他對項目已進入執行階段但被要求整改、甚至被清理出庫的情形分析指出，要分析具體原因，需根據被清庫的原因以及整改后的具體變更情況確定解決方式：（1）項目面臨清退和或者要求整改，是由于前期工作不到位或者缺少其他入庫材料及手續，應盡快完善前期工作或者補足相應的材料和手續。（2）若項目不適合以PPP模式實施，導致原有的項目協議無法執行，則政企雙方可以啟動合作提前終止的談判程序。（3）項目整改合規后可以達到入庫要求，但商務邊界條件發生實質性變化的，則社會資本可與政府方進行協商處理。如雙方能夠達成一致，則簽訂補充協議，繼續實施項目；如雙方無法達成一致意見，則政企雙方可以啟動合作提前終止的談判程序。作為項目的社會資本方，為了減少損失，應及時采取措施，作好證據固定、清算、結算、移交等善后和結束工作。作為項目的政府方，則可在處理項目終止善后事宜后，重新啟動采購程序，另行選擇合適的社會資本。
關于192號文、資管新規及23號文系列政策下，融資難度越來越大的問題，李煒建議從三個方面解決。（1）通過合規實施增強市場信心。建議各地實施機構實施PPP項目嚴格按照相關法律法規開展，保證項目的合規性；同時，部委層面對入庫PPP項目加強管理。雙管齊下，加強行業相關參與方的對市場的信心。（2）通過風險管控降低融資成本。建議金融機構增加風險識別和判斷能力，對介入的PPP項目涉及的風險進行合理甄別，以確定融資成本和風險的對應關系。（3）在前兩步基礎上，進一步拓寬融資渠道。在堵漏洞的同時，需逐步拓展項目融資與再融資渠道，如通過資產證券化、PPP基金以及項目收益債等方式從資本市場獲取低成本資金，獲得較為穩定的現金流；同時，建議加快相關金融創新的制度研究與機制完善，不斷完善PPP項目金融機構的退出機制。
專家分享觀點之后，進入第二環節。社會資本、咨詢機構的代表向現場專家咨詢了相關問題。
沙龍互動現場
現場提問
專家解讀
【提問1】很多PPP項目是從政府出發，但不利于項目執行和落地，咨詢行業能否發揮建設性作用？政府不做PPP的話，還有其他什么方式？PPP提前終止相關約定不是很明確，企業方如何爭取合理利益？
陳民表示，靠專業的傳播來解決項目問題是有限的。市場上PPP項目基本由政府發起，狼多肉少，手里有肉的人有更強的發言權，這也是博弈均衡的結果。大浪淘沙之后，市場必定會歸正。國家層面立法、省級或部委層面上政策的出臺，會讓項目進入行業管理的規制之中。政府是按照合同管理項目，而不是具體管理行業。當PPP在環保領域成為一種常態，相關規定就必然體現在PPP有關的立法、規則之中。實際上，不少金融機構在推廣普及PPP方面，也在幫助地方政府立法。
關于不做PPP怎么操作的問題，劉世堅表示，有些財力較好的政府自己去融資、自己做項目，這是一方面，或者就是自己做EPC，也有少數地方直接采用特許經營的方式操作，但是前提都是政府自己有錢。對于企業來講，可以看看手里的項目，如果需要財政的支持，政府也不能完全自己做的話，那就必須考慮PPP；如果是使用者付費或給市場要錢的話，適當條件下可以考慮不做PPP。
關于提前終止問題，劉世堅認為，項目談判中需要據理力爭，不然提前終止補償會被壓到最低。項目不是一錘子買賣，需要二十、三十年的過程，也是政府、企業、金融機構相互理解的過程。遺憾的是，很多政府對提前終止補償的概念還不太理解。投資人需要參與到對政府的培育過程當中，政府需要管的太多了，很多東西無法深入到細節，咨詢公司、金融公司等機構在專業層面應該在其中發揮更大作用。金融機構在做大咨詢的時候，也在征詢投資人的意見，每做一個事情都是一個學習的過程，碰到的行業可能以前都沒有接觸過。很多項目投的時候流標了或者干了兩年出現問題、打官司那就晚了，對于咨詢公司來說，也是失職的表現。提前終止應該在前期方案階段就予以足夠重視。
【提問2】環保市場落實到縣域之后，縣級政府通常要求企業設計出一整套的技術方案，把涉及到基礎領域的問題一次性解決掉，包括適合政府購買的清掃保潔類，也有適合去做垃圾分類體系、中轉體系建設等純政府付費類，以及垃圾焚燒、資源化利用等帶有使用者付費的項目。但實操而言，無論是做方案還是實際參與此類綜合性項目，難度都很大。對此有何建議？
唐鳳池表示，地方有各種各樣的需求，首先要想清楚做哪些項目，哪些項目適合做PPP？項目的先后順序，或者做或不做。這里面的頂層設計，或者找一家聯合體把項目打包全部做起來，都是需要考慮的問題。原則上說，關系到民生的、有利于改善投資環境的可以先做；而涉嫌面子工程，比如某些貧困縣搞大規模的景觀工程的情形，那么應該后做甚至不做。從具體做方面，也可以進行分類，項目在領域上不能跨度太大，可以分幾類來打包，這樣招投資人落地也容易一些。
陳民表示，政府在城市管理上是不限責任的主體，城市里又有很多邊界不清楚的事情，這是政府要管的事情。企業實際做項目，邊界要清楚，邊界里是一個封閉空間，需要政府創造一個封閉的邊界。比如在農村地區，垃圾的轉運收集、處理或者涉及到別的處理設施，中間有很多邊界的部分是不清楚的，而且各類設施運營模式也不一樣，政府就要放棄把所有事都扔出去的打算，基礎的能力建設是很重要的。對于邊界里的任務分割，可以找不同的企業來做，中間連接帶的部分政府應該找自己的隊伍去做，保證項目的順暢。政府和企業應該分別認清自身角色，項目才能很好地完成。
劉世堅補充道，接到一個項目，企業就要考慮，要達成這個目標，其中項目的可研問題、合規風險和具體路徑很重要。項目如果想要深入進行，還是要分階段來進行。比如城鎮開發項目，這里面涉及會涉及規劃是否需要調整、用地性質及拆遷現狀等一系列問題，不是簡單打包就能解決。PPP的關聯度是怎樣的，項目落到地方是否可以入庫？關聯度不高是否可以符合銀行放款的條件？這些都是要考慮的問題。
【提問3】禁止政府以債務性資金當SPV的資本金，是否可以以股加債的模式或其他模式進行項目投資？環保領域發展較好的領域是什么，前景如何?
劉世堅表示，股加債要看是什么債，不能變成地方政府負債，明股實債就行不通，小股大債也不行。債的性質很重要，到底是誰的債。當前債務化解風險的任務很重，肯定是不能讓政府來兜底。
唐鳳池表示，目前包括政府基金、社會資本方及財務投資人等各方，目前都特別重視項目研究。政府基金正在變成戰略投資人，對某個企業看好才會來投資。對于社會資本方，不能搞明股實債，應該同股同權，對項目的本身收益也要看好。財務投資人也在研究項目，可能會催生出對第三方風控管理方面的需求。
王立章表示，在生態文明上升為國家戰略、環保督察趨嚴的情況下，也包括“水十條”“土十條”“大氣十條”等政策提出的環境治理要求，社會對環境質量的要求越來越高，從長遠來看，環保領域的發展前景是看好的。
【提問4】對融資成本走向有什么樣的判斷？PPP項目中，如果未來政府的支付出現問題，很大的風險會轉移到銀行方，怎么辦？
唐鳳池表示，從公開信息來看，現在PPP融資成本確實比之前有所提高，部分項目的融資成本已經是基準利率上浮30%左右，部分企業債等融資工具的成本甚至超過10%。
陳民表示，跟發達國家相比，我們國家的融資成本是比較高的。而且這一融資成本和我們國家經濟發展速度也呈現較大的關聯關系，在一段時間內，這種關聯不會有特別大的變動。當然，每個項目都要具體考慮融資成本的問題，特別是工程為主、運營為輔的項目，沒有調價公式或調價沒有考慮利率的，在利率發生變化時其收益率會受到影響。
劉世堅表示，項目的融資成本可能是偏高，具體要看項目的位置和期限，也包括參與方和自身的征信問題。企業應該了解對項目放款銀行的風控標準，這決定了單個項目融資的可獲得性，以及成本高低。他認為，目前融資主要來自于政策風險和資金的占用，投資人承擔的風險比較大，企業在項目的區域選擇上一定要謹慎。
【提問5】目前很多城投公司在考慮如何轉型。外部企業和當地的平臺公司有無合作路徑？目前有些PPP項目可能面臨終止，項目合同對提前終止的條款五花八門，怎樣才算客觀公正的終止條款？
陳民表示，很多城投目前的日子不太好過，政策沒有多少空間，唯一能活下去的路徑就是找到一些本身有經營性的屬性的項目，不走PPP，也不需要引入其他投資人。社會資本和城投合作，基于城投手里有沒有一些經營性的項目，不過概率也比較小。京投的模式比較特殊。這種模式在非首都、非一線城市的地方政府很難借鑒，因為沒有足夠的財力和相關的資產，也無法借鑒ABO模式進行操作。
對于終止問題，陳民指出，可以說完全公平、公正的條款是不存在的，因為這本身是企業和政府的商業條款。雙方都可以接受的條件下，底線就是保證能還上銀行的貸款，再往上是收回投資成本或者再加適當合理的利潤。
唐鳳池表示，不少地方的城投公司過去基本是政府融資平臺，存在的問題較多，當下謀劃轉型是出路。
【提問6】作為企業，在項目前期如何合法合理合規與政府或相關咨詢機構溝通交流？
唐鳳池表示，從政府的角度來說，有責任讓市場獲得充分且公平、公正的信息保障。無論是完善項目設計還是提高項目落地成功率，都會通過合適的方式和潛在社會資本進行平等溝通，包括但不限于PPP項目推介會、PPP項目市場測試等方式。
陳民表示，有時咨詢機構也會給企業做顧問服務，提供專業的建議。當然不能在同一個項目上不能既為政府方咨詢服務、又私下和潛在社會資本打成一片。企業應盡可能通過公開場合、渠道去交流溝通，作為意向投資人，找機會合理表達自己的訴求。
【提問7】對于PPP貸款，很多項目要求融資擔保，上市公司凈資產有一定比例，在銀行貸款方面有哪些方面可以想？大咨詢概念下，有沒有對銀行有影響的東西？
劉世堅表示，要求提供擔保和進行增信屬于銀行進行風險控制的工具。當前銀行的風控體系不是一朝一夕就能改變的。因此對項目而言，金融機構提前介入不會有太大的改變。
【提問8】特許經營是走在PPP之前的，特許經營用在PPP上是否還能使用？“混改”模式有什么優勢？
劉世堅表示，之前個別地方的污水處理廠采用特許經營、而非PPP流程，前提是當地政府有較好的條件。具有存量資產的企業，可以探索”混改”模式。
唐鳳池表示，“混改”和TOT適用的情況是不同的。一般來說，具體到單個項目，比如單體污水處理廠這種項目層面上，可以考慮TOT的模式；而涉及到集團層面上、該集團輔業不屬于特許經營范圍的，可以考慮“混改”。但“混改”適用于國資委系統，需要符合國有資產交易等相關規定和程序。
沙龍最后，湯明旺總結認為，項目出庫和項目融資難、融資貴的問題，本質上都和項目合規性有關。過去各地追求PPP項目數量、現在是強調項目質量。剛才提到的投融資規劃、PPP大咨詢，以及從全流程規范PPP相關的方案文本及操作，其實都是為了更高質量地推進PPP項目落地。第一是要選對行業，有“負面清單”就有相對的“正面清單”，有些行業、有些領域整體上是安全的。第二是選對區域、選對政府。中國每個地方政府的經濟水平、財政實力、履約情況都不同，尤其是到縣域一級，千差萬別，選對地方很重要。第三是合規操作。一個項目本身，不管是前期手續的完備性、“兩評一案”合規性、采購流程和PPP合同簽約合規性，還是信息披露的全面性、項目融資的實操性等，都關系到當下全生命周期規范管理的問題。第四是提高PPP服務的質量。核心在于“專業的人做專業的事”，需要借助咨詢公司、金融機構、律師事務所等外部專業力量，各方集思廣益、通力協作，高質量推進環保在內的PPP項目實施。
部分參會人員合影
