由財政部等19個部委啟動評選的第四批PPP示范項目即將發布。專家預計本批項目的規模會有所減少，但項目質量會大幅提升。目前，第四批PPP示范項目評審已結束。財政部PPP中心推廣開發部副主任劉寶軍稱，近期國家有關部門出臺系列監管政策，目的是為了及時糾偏防風險，讓PPP回歸正軌。第四批共征集各地申報項目1226個，投資額2.12萬億元。

延伸閱讀：PPP相關問題大匯總（值得收藏）

今天為大家收集匯總了關于PPP相關問題，并用最簡單的方式一一做出解答，希望對您有所幫助。PPP項目的起源是？

近代，英國最早使用PPP模式開發 城市公共基礎設施建設。隨后，澳大利亞、美國、日本、加拿大、法國這些發達國家也在摸索中建立了適合本國PPP的政策框架和實施要件，但關鍵要素和內容仍與英國的PPP模式相仿或一致。我國也在PPP模式被世界銀行和亞洲銀行作為一種新興的項目融資方式引入中國后開始大力推廣該模式在公共基礎設施建設和服務領域的運用。

什么是公私合作制（PPP）？

公私合作制，簡稱PPP，是公共部門與私營部門簽訂的關于提供公共服務的合同。它是以績效為基礎的，并且風險共擔。以績效為基礎意味著私營部門的收益取決于其是否有效地提供了公共服務。分擔的風險包括可能出現的成本超支、設施設備運行失靈、用戶收益低于預期、融資成本過高或融資難度高于預期等問題。PPP使得項目風險由最適宜承擔風險管理工作的一方承擔。

PPP項目與傳統項目有何區別？

傳統投資項目中，（公共部門）通常負責對提供公共服務所需資產的投入，例如基建工程和大型設備，并且通常不參與運營階段的管理。相反，在PPP下，（公共部門）購買由建筑、設備等資產產出的服務，例如清潔水、電力或教育。這是一種產出而非投入。PPP項目還覆蓋資產運營階段的管理工作，因為此階段正是服務產出的階段（盡管覆蓋的時長有所不同）。

在支付形式上，兩者的差別最為顯著。傳統項目中，支付依據投入進行（例如，工程階段性完工、建材和勞動力成本）。PPP的基礎——特定服務的獲得——要求提供合同約定的服務時才進行支付。例如，對于一個水處理的項目，只有當車間開始工作并且提供的水質和水量達到要求時才開始付款。圖表 A.1 和A.2闡明了這些問題。

PPP與私人提供公共服務有何不同？

在PPP下，提供公共服務的資產的所有權歸屬于公共部門，或者該所有權在未來的特定時間將移交給公共部門。同時，在政府與私營部門經談判簽訂的PPP合同中，所需提供的公共服務得到明確規定。與之不同的是，當公共服務由私人部門提供時，私人部門擁有相關資產的所有權。并且依據市場環境和規定（例如關稅或健康標準相關規定）提供公共服務，而非依據與政府的合同。

PPP適用于哪些領域？

只要公共服務以及風險可被清晰地描述和界定以確保形成績效為基礎的合同，即可應用PPP。雖然它在硬性基礎設施建設領域應用最為廣泛，但同樣能夠被應用到教育、醫療、公共住房和其他公共服務的提供上。很多國家從重點關注基礎設施PPP項目開始，逐步將PPP擴展到其他領域。

PPP主要有哪些類型?

PPP有很多種類，亞行將其主要歸納為以下四種：

1、服務合同，主要用以提供基礎服務，例如提供資產的維護或提供操作某種設備的技術團隊。與簡單的外包不同，私營合作伙伴的收益是以績效為基礎的。同時，公共部門是資產所有者、運營者和投資者。這類合同通常期限可長達五年；

2、管理合同，此類中通常由私營部門負責公共資產的運營。資產的所有權歸屬于公共部門，同時公共部門負責資產投資。私人部門基于績效獲得管理費用，并且在某些情況下獲得利潤分成的激勵。典型的管理合同期限介于5年至15年。

3、 租賃合同，此類合同中，私營部門全權負責提供公共服務。公共部門擁有相關資產的所有權，將資產出租給私人部門以獲得租賃費。私營部門通常通過向使用者收取費用的形式獲得利潤，承擔收益低于預期的風險，并在租賃期間進行必要的至少是小額的投資。“轉讓-擁有-運營”機制是租賃合同的一種。典型的租賃合同期限介于10至30年；

圖表 A.1: 傳統采購方式與英國PPP項目的比較

4、 特許經營合同，私營部門擁有并運營相關資產，同時進行所有必要的投資。私人部門通過向使用者收費的方式獲得收益，并且承擔虧損風險以及所有技術上和運營上的風險。“建設-運營-轉讓”是特許經營合同的一種。典型的特許經營合同期限介于15至50年。

為什么PPP通常將建造和維護工作結合起來？

這樣做可以激勵建造更高質量的工程，因為在保養周期內承包商有義務修復任何低質量的工程建筑，他們有動力通過提高建造質量避免這樣的開支。

為什么績效為基礎的獎勵？

公私合作通常強調涉及資產的技術標準和服務供給，而非資產本身。因此，功能完善的公私合作通常規定，運營商提供符合標準的服務后才能獲得報酬。公私合作最大好處在于提高效率，并且將部分風險轉移給私營部門，而不僅是利用私營部門的資金。

PPP需要從使用者處收回全部成本嗎？

不是。通過使用費的方式收回成本是一種具有吸引力的方式，因為它確保PPP是有利可圖的。但是當不能通過這種方式收回全部成本時，政府可以提供補貼以確保PPP具有商業上的可行性，這種補貼被稱為按可用度支付（參照表格 A.2）。此種支付方式也稱為適度補償支付或直接支付。有些PPP完全由這種按可用度支付的方式籌資。

準備PPP需要多長時間？

一個簡單的服務合同或者管理合同在公共投資的籌劃階段即可著手準備，并且與符合在項目準備過程中確定的標準的工程合同一并提交。如果以這種方式進行，就可以避免拖長項目準備時間，但是準備并且就PPP合同進行談判確實需要額外的投入。

與傳統項目相比，租賃或者特許經營合同需要更長的準備時間，因為它既需要考慮工程建設階段，也要考慮運營階段。合同的談判和融資準備安排可能需要耗費相當長的時間。一些政府組建了一支較大的人員隊伍以縮減時間。一些政府部門將準備PPP的成本轉嫁給中標人，以這樣的方式來獲得所需的額外自愿這樣就可以獲得額外的資源。

盡管租賃合同或特許經營合同需要更長時間來準備，但工程建造時間可能比傳統項目的要短，因為私人部門靈活性強，主動性強，期望盡快完成工程以獲得利潤。此外，在運營階段也會節省時間，因為運營已經包含在計劃和合同的考慮中。

PPP是否比傳統項目耗資更多？

對于PPP的批評認為它比傳統項目耗資更多，因為私人部門借貸成本高于公共部門。然而，這并不意味著公共部門能以更低的總成本提供基礎設施服務。國際經驗表明，相比于傳統項目，一個好的PPP項目更有可能以較低成本按時提供相關服務。

究其原因，在一個好的PPP下，私營部門更具靈活性，因此可以將項目周期成本最小化。并且考慮到可能面臨的懲罰以及如何保障投資人利益，也讓私營部門有強烈的意愿去這樣做。并且PPP合同考慮到了運營階段。通常，資產的使用階段所產生的費用要遠遠大于資產建設的成本費用。因此和傳統項目相比，將運營成本最小化將是PPP項目的一個巨大優勢。

為什么PPP有更高的資金成本？

PPP投資者通常承擔該項目自帶的風險。當他們為PPP提供資金時，這種風險已經被考慮在內。當政府為一個傳統項目借款時，他們通常依靠整體的信貸可靠性借款。即使借款是針對某個特定項目的，項目風險依然沒有被納入考慮范圍。政府因此能夠在一個無風險的基礎上（或者至少是低風險的）進行借款。這使得他們的借款成本低于為特定PPP項目籌款的成本，因為后者包括了項目風險。但是這不意味著政府項目借款的真實成本確實相對較低。他們已經將項目風險轉移到預算上。風險并沒有消失，只是沒有被計算。同時，政府不納稅，然而稅在私人投資者（稅前）資金成本的計算中是被考慮在內的。

PPP會提高使用價格嗎？

與傳統公共項目相比，設計合理的PPP可以降低服務成本，節省下來的這部分成本會以降低價格的方式使用戶受益。對于PPP項目而言，如果價格確實上升了，那么通常是因為服務的質量有所提升，或者政府部門補貼減少。

政府為何會對PPP感興趣？

PPP對政府的吸引力通常在于它為政府從私營部門融資，因此提供了一種新的融資渠道。同時它帶來了政府官員可能缺少的專業知識。PPP的另一吸引力體現在它是一種提高公共部門管理水平的辦法。好的PPP支持以績效為基礎的運作體系，能夠更好地服務于用戶的需要。PPP打破了壟斷，激活了競爭機制，從而推動服務供應方實現成本最低化。它在計劃建設的時候也需要考慮資產的使用。其優勢在于資產維護在初始投資決策階段就被納入考慮因素中，克服了以往公共資產維護不利的局面。此外，好的PPP鼓勵公共投資的公開化和透明化。

PPP的最終成果是幫助政府提供更多、更高質量、更可靠和更低成本的公共服務。公共部門和私人部門的合作一定比他們單獨或以傳統方式提供公共服務更為高效。

針對經濟發展組織成員的最近調查表明，巴西和南非的PPP項目成績要好于傳統項目。表現為，進展更快，建筑及運營成本更低，項目質量更高（參見表格A.2）。

PPP項目占公共服務投資的比例是多少？

即便是PPP開展活躍的國家，它所占的比例也只是較小的一部分。在2011年針對經濟發展組織成員國調查顯示，PPP項目只占不到15%（參見表A.3）。

如何在風險分配給私營部門？

傳統施工或總承包合同中通常由公共部門承擔的風險，在公共部門和私營部門間進行分配。但是，公私合作不一定意味著私營部門將承擔所有風險或承擔項目主要風險。

按照公共和私營部門評估、控制和處理風險的能力，具體的風險劃分根據具體案例決定。公私合作最重要的風險分擔原則就是將風險分解、量化和分配給最有能力管理好每種風險的主題。

什么是服務成果和質量的標準？

公共部門和私營部門的定位不同，承擔的職責也不同。私營部門合作伙伴有能力按照公共部門確定的需求參與項目的各個階段（設 計、施工和/或恢復、運營、維護和融資）。公共部門合作伙伴主要負責根據公共利 益決定與其產出、服務質量和價格政策。公共部門可能需要根據項目的具體情況提供資金支持（比如可支付款項、最低收入保證、貸款擔保和可行性缺口融資）。

當公共資金到位時，無論是否向用戶收取費用作為補充，都要按照實際提供服務的情況撥付公共資金。在整個合同期，必須監督合同執行情況，確保長期中私營資產管理的效率，即公共部門有責任監督項目運營的合規性，并管理或有負債。

什么是商業方案？

公共項目無論通過傳統方式還是PPP方式交付，都需要描述清晰并形成文檔。有充足的信息才能保證政府審批通過，保證招標的征程進行，保證項目實施人員了解各自職責。很多國家用商業方案的形式來呈現項目信息商業方案中包含了項目的理論基礎，鑒定并比較項目實施的方式，驗證項目的商業可行性及合理性，并解釋如何來選取和實施最佳交付方式。如此才能保證決策的公開和透明。商業方案是PPP項目周期的重要一環。

一個典型的PPP項目周期是怎樣的？

項目周期分幾個階段，包括項目從雛形到真正實施的所經歷的多個環節。典型的PPP項目周期的關鍵階段如圖例A.3所示，與傳統項目較為相似。

什么是市場檢測？

和傳統項目相比，PPP項目中與市場參與者的交流在更廣的范圍內開展，因為商談的反饋會嵌入到PPP的整體設計中。不同于以往只在招標過程中收集投標人對一些問題的看法，PPP項目的市場測試要更加靈活。因為PPP項目需要探討風險分配的多種可能模式，并從潛在私人供應商處了解如何使項目激發創新、提高效率。

市場檢測是指與市場專家、潛在的私人供應商及金融家之間進行的交流。項目準備的初級階段可采用非正式的形式，例如通過招標前路演、簡介或項目資料來進行。隨著項目進展，需要采用更加正式的方式來和可能的投標人就預期交易的具體情況進行交涉。

什么是公共部門參照值？

PPP項目的投資收益應當與傳統項目的投資收益作比較。PPP只有在具有較高的投資收益比的時候才應該被采用。這種是通過公共部門參照值實現的。比較雙方應有同樣的基準線。例如，對貫穿資產壽命周期的PPP項目，其成本比較需要包括建設、運行和維護成本。并且，在資金成本的比較中還要考慮項目風險轉移，以及稅收的影響。

典型PPP項目周期見下表：

典型PPP項目周期

投資收益(value for money)是什么意思？

投資收益并不僅僅意味獲得產出但投資最少。投資收益是指在各種因素上，包括價格、向社區提供的服務質量、設計的舒適度和規劃的可持續性等方面取得最好的效果。

一個完整的投資收益分析要求同時考慮定性因素和定量評估。評價最優的結果要求一個靈活的評價方式，并需要考慮一些因素，它們雖然未被予以高度重視但卻與計劃有著相關性

PPP要求公共部門的裁員嗎？

公共部門人員有可能無法獲得PPP項目帶來的就業機會。于是很多人認為私營部門占據了本來會流向公共部門人員的工作。但是，考慮到中國公共服務需求的增長，這些公共部門只是擴張得緩慢一些，而不是被削減。

私人部門會對PPP感興趣嗎？

私營伙伴和投資者資源以及投資興趣對于PPP的成功至關重要。這應該在PPP籌備的早期階段通過市場檢測進行考察。與潛在供應商和投資者的非正式會談在進行招標前很有幫助，這能夠測試市場對于PPP的興趣并探索構建PPP的可選方案。在構建PPP項目的過程中，更加正式的市場測試也很常用。

國有企業（SOEs）是否能夠參與到PPP中？

PPP引入了私營部門的專業性和績效概念。國有企業可以扮演私營伙伴的角色，但是需要有有良好紀錄證明其提供過所需服務并展示出上佳的商業表現。它必須完全獨立于PPP中公共部門的一方（一旦公共部門與私營部門之間建立了關系，就很難以績效為基礎來履行項目），并且其所從事的為商業活動不涉及任何政府補貼。

為什么有些PPP會失敗？

PPP失敗的原因主要有：不完善的合同準備工作，不適當的風險管理，競標過程中競爭性和公開性的缺乏，以及管理和執行上的失誤。通常人們顧慮PPP相對于傳統項目的高成本。

很多PPP項目經歷了大量的改進，這些調整往往是對經驗教訓的總結。這些調整在PPP項目的初期或者在市場變化時（例如在全球金融危機之后）可能會很迅速。作為一種新的公共部門管理方式，公共部門和私營部門都需要時間來 “邊做邊學”。要讓PPP項目能夠因地制宜，獲得民心，重要的是采用公開透明的方式。發現缺陷迅速糾正，并支持其他利益相關者參與到項目調整過程中來。