2017年11月10日，財政部辦公廳下發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，這被PPP界視為規范發展的3.0時代到來。各省、各行業PPP推進的效果及今后空間備受關注。我國各省經濟水平、財政狀況及城建任務不一，但在推廣使用PPP上具有一些共性的特點，可以從典型省份的PPP情況進行分析，總結先進經驗、剖析實操中面臨的難題，以供各方參考。為此，我們以中部省份河南為例進行研究。
一、河南PPP概況：數量第一、投資額第四
根據財政部PPP綜合信息平臺第8期季報顯示，截至2017年9月末，以項目數量計，河南位居全國第1位，為591個，僅次于山東(含青島)的679個。以項目投資額計算，河南位居全國第4位，全省投資額為7284億元，前三名分別為湖南(8160億元)、貴州(7742億元)和云南(7468億元)，合計占同口徑全國總投資的23.1%。
但河南省PPP項目落地率較低，僅為27.1%，低于全國水平(35.2%)將近8個百分點，在全國排名第24位。(根據2018年1月河南省財政廳《河南省2017年度PPP工作總結》，截至2018年1月，已有235個項目落地實施，落地率有所提升。)此外，按照目前財政部門的統計口徑，PPP落地率為已落地項目數與管理庫項目數的比值，是否落地的標志為是否處于執行和移交階段，即完成采購階段則進入落地狀態。但從實際情況看，完成社會資本采購、政府和中標社會資本簽約并不意味著項目一定能順利實施，其中融資能否落實是關鍵的一環。PPP業界已逐步形成一個共識：PPP項目投融資環節在PPP項目運作和實施過程中處于非常重要的地位，甚至決定著具體項目的成敗。
圖1 全國各省份PPP項目數前十名(單位：個)
數據根據財政部PPP綜合信息平臺第8期季報整理繪制
圖2 全國各省份PPP項目投資額前十名(單位：億元)
數據根據財政部PPP綜合信息平臺第8期季報整理繪制。
項目結構上，截至2017年10月31日，河南省項目數(管理庫)達到597個，其中，市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護項目數位居前三，分別為159個、85個和59個，合計占全省總數的50.8%。值得注意的是，河南省城鎮綜合開發PPP項目數排名第七，和全國PPP管理庫中排名第四相比，顯示河南在綜合性強、交易結構復雜、項目邊界較難界定的城鎮綜合開發領域較為謹慎。
圖3 河南省PPP管理庫項目行業分布結構
數據根據財政部PPP綜合信息平臺數據整理繪制。
二、PPP示范項目情況：項目數及落地項目數位列全國第一
根據財政部此前發布的三批PPP示范項目信息，不考慮后來調出的因素，入選財政部PPP示范項目數量上，河南省位居第一，合計有65個，總投資1113.9億元。以2017年9月末的管理庫數據計算，河南省管理庫PPP項目有11%為財政部示范項目，比例較高。
表1 財政部三批PPP示范項目數統計表
數據根據財政部PPP綜合信息平臺公開信息整理繪制。
而根據財政部PPP綜合信息平臺第8期季報，截至2017年9月末，前三批國家示范項目共計697個(考慮后續調出因素后)，累計投資額1.8萬億元。其中已落地示范項目572個、投資額1.5萬億元。按地區統計，河南52個國家示范項目已落地，居全國第一。剔除調出項目后，河南省國家示范項目共計58個，項目落地率已達到89.6%(根據2018年1月河南省財政廳《河南省2017年度PPP工作總結》，截至2018年1月，已落地示范項目55個，落地率達到94.8%。)。
河南2017年積極申報全國第四批示范項目，擇優篩選項目59個，總投資828億元。
三、PPP管理庫：環保超過30%、政府付費類占比高
目前，河南省財政廳定期會進行PPP項目入庫審核。我們以最近一次入庫評審結果分析河南省PPP管理庫新進入項目的特征。
按照財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)精神，進一步規范河南省PPP項目儲備和管理，省財政廳PPP管理中心于2017年12月中旬組織省PPP專家對各地新申報入庫的316個項目進行集中統一評審。其中，符合調入項目管理庫項目105個，總投資1094億元;符合調入項目儲備清單項目189個，總投資1850億元;不予入庫項目22個。和以往項目調整退出數量少相比，說明財辦金〔2017〕92號對規范項目庫管理的作用明顯，也表明專家參與項目入庫評審將有助于提高PPP項目質量。
該批調入管理庫的項目中，環保類項目為40個，投資額合計達到356.22億元，分別占項目數、投資總額的38.1%和32.6%。這在一定程度上反映出地方落實“兩山論”、建設生態文明方面不斷釋放PPP市場，且環保類項目運營性較強的特征、較容易入庫。
表2 河南省最新一批管理庫項目統計-環保類
數據根據河南省財政廳PPP專欄2017年12月26日《關于調整廳PPP項目庫的公告》整理。
付費機制上，政府付費和可行性缺口補助比例高，分別為60.2%(60個)、38.8%(40個)，使用者付費的僅為2.9%(3個)。這反映政府付費PPP仍可操作，但應在符合92號文相關規范下合規、合理推進。
四、配套制度：強化規范發展及項目庫管理情況
(一)制度建設
2014年11月27日，河南省人民政府發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》(豫政〔2014〕89號)，鼓勵社會資本通過特許經營權等方式參與城市基礎設施和公共服務項目投資運營，拓寬城鎮化建設資金渠道，提高公共產品供給質量和效率，激發社會資本活力，加快轉變政府職能，實現經濟效益和社會效益共同提高。
2015年，河南省財政廳印發《河南省PPP開發性基金設立方案》(豫財資合〔2015〕5號)，在全國率先設立省級PPP基金。根據該方案，擬設立70億元的河南省PPP開發基金;該基金通過資本支持和技術援助兩種形式對河南省PPP項目給予支持。2017年繼續加快省PPP開發性基金投資運作，對全省PPP項目提供資金支持和技術援助，目前已投資16.47億元支持15個項目，帶動金融機構投資61.39億元。
2017年5月11日，河南省政府辦公廳印發《河南省政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程》(豫政辦明電[2017]62號)，從項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執行等4個環節，簡化PPP項目操作流程，進一步加快推進河南PPP項目落地實施。該操作流程的亮點包括明確項目審批方式、簡化實施方案編制、實行實施方案聯審及優化招標工作程序等幾個方面。
(二)“三庫”管理
2015年，河南省財政廳政府和社會資本合作管理中心制定了《建立專業機構咨詢庫、合作伙伴(運營商)庫和金融機構庫的方案》。后續還有配套措施出臺，如2016年7月，公告實施《河南省財政廳PPP意向合作中介機構信息公布辦法(試行)》。根據該公布辦法，河南省財政廳采取在線注冊方式引進各專業領域中介機構參與PPP項目，并在每季度公布項目庫項目簽約中介機構信息。2017年2月，河南省財政廳PPP管理中心發布《關于加強合作伙伴庫金融機構庫管理的公告》，強化入庫審核、完善退出機制。截至2017年3月底，入庫合作伙伴102家、金融機構19家、中介咨詢機構132家，強制退出金融機構1家。
(三)項目庫管理
2016年2月，《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南(試行)》印發。該入庫指南(試行)明確了入庫項目范圍：(1)適宜采用政府和社會資本合作模式;(2)投資總額和期限符合要求;(3)項目能建立清晰的風險分擔機制。其中，要求項目投資總額原則上不低于1.5億元;合作期限原則上不低于10年。和其他省份相比，有投資總額底線的限定，事實上剔除了投資規模小、采用PPP模式必要性較弱的項目入庫，有利于提高PPP項目的操作效率。
根據財辦金〔2017〕92號文相關的政策文件，河南省財政廳于2017年12月25日印發了《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》(豫財資合〔2017〕1號)。該文件遵從財辦金〔2017〕92號文有關嚴格入庫管理、項目庫動態管理的基本要求，并在一些方面進行了探索和創新：
(1)要求打包類原則上是上下游或同類項目，這有助于規避實操中將無關項目隨意捆綁的情形;
(2)實施方案要求必須包含績效評價的內容，這將有利于項目落地后績效考核的實施;
(3)管理庫入庫組織專家進行評審把關，入庫實現流程化、規范化，非規范操作的項目僥幸入庫之路被堵死。
截至目前，河南省財政廳PPP管理中心已先后公布9次調整PPP項目庫。最近一次為2017年12月26日《關于調整廳PPP項目庫的公告》。
(四)專家庫管理
2016年7月，河南省財政廳PPP管理中心發布《公開征集政府和社會資本合作(PPP)專家的公告》。2016年9月，經過評審，共有278人符合條件，涉及政策、法律、財務、咨詢及行業等5類。2017年11月，河南省財政廳發布《公開征集政府和社會資本合作(PPP)專家的公告》，向社會公開征集第二批政府和社會資本合作(PPP)專家。相比第一輪，第二輪對推介專家的要求也有所提高，如在省內財政、投資、行業管理等政府部門任職的要求參與過至少3個PPP項目的實施。
該專家庫已對河南省PPP事業發展發揮作用。專家庫成立以后，各地市積極抽取專家參與當地PPP項目識別和擬實施的PPP項目物有所值評價及實施方案論證，有效地提高了入庫項目質量，很大程度消除了PPP項目實施方案中存在的各種問題，如：政策理解偏差、資產權屬問題、財務指標選擇、稅收問題、法律問題等，使項目具備很高的可落地性。2017年第三季度，河南省財政廳組織了省庫推介專家赴河南省各地市就PPP工作進行督導。在主要政策出臺前，省財政廳PPP管理中心也積極征求推介專家的意見，如就《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》組織了若干次研討。在項目庫審核方面，PPP推介專家在最近的一次項目庫調整中首次參與評審。
五、實操：主要難題與思考
(一)落地率低如何破解?
從全國來看，2017年9月末，管理庫項目數為6778個，總投資10.1萬億元，落地率為35.2%。而河南省PPP項目，落地率僅為27.1%，低于全國水平近8個百分點。
落地率的原因復雜多樣，包括項目方案設計、地方財力水平、政府履約信用、社會資本參與意愿、金融機構融資審核等等。中部另一省份也總結指出，該省PPP面臨對政策把握不準、內容設計空泛、財務測算套用模板、績效付費機制設計不合理、主體多難以協調、監管體系不健全等各種問題。哪些是影響落地的主要因素，這些障礙如何解決，有待各方進一步研究。
(二)政府付費類項目何為審慎開展?
財辦金〔2017〕92號要求審慎開展政府付費類項目。《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》(豫財資合〔2017〕1號)指出“審慎開展政府性項目及政府支出比例較大的可行性缺口補助類項目”，“對本級PPP項目財政支出責任占比較高地區、申請納入項目管理庫的項目，同級財政部門應從嚴從緊控制”。
實操中，“審慎開展”該如何定義?目前行業內眾說紛紜。有些地方政府為保守起見，理解為政府付費類項目不能再做。有些PPP專家也建議不做，或緩做。部分地方政府和咨詢公司則為了將項目回報機制從政府付費變成可行性缺口補助，在一些原本是政府付費類的項目中生硬的接入一些可經營的有現金流收入的項目，不考慮實際可操作性或者捆綁進來的項目是否與PPP的主旨相關。但地方城鎮建設、公共服務的供給不能停，涉及政府付費的PPP項目該如何操作，亟需更明確的政策解讀和方向指導。
(三)項目庫退庫如何處理?
財辦金〔2017〕92號要求集中清理已入庫項目，對不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保及未按規定進行信息公開等任一情形的，應予以清退。但退庫后如何處理，政策并沒有明確。比如，未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方中標的PPP項目，清退后是重新招標還是私下繼續執行?又如，“尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的”予以退庫，而“所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限”且項目已完成采購、進行執行階段的PPP項目如何處理，先啟動及后啟動的PPP項目之間風險和收益(財政支出)如何協調?“雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的”，如果項目已進入執行階段，此時清理出庫，社會資本方利益如何保障，政府和社會資本之間的合作關系如何延續或妥善處置?這些問題，在92號文規定的2018年3月31日集中清理截止前是無法回避的問題。
(四)融資難的問題如何解決
財政部和E20環境平臺聯合編著的《PPP示范項目案例選編——水務行業(第二輯)》中，專家對案例融資進行分析后指出：財政實力弱、中標社會資本不強的PPP項目存在融資困難，即便是已經進入示范的個別項目，其股權融資、債權融資還都沒有完全落實，存在較大的不確定性。從總體上看，PPP項目普遍面臨的融資難題，尤其是非示范項目會顯得更加突出。
包括河南省在內，很多省份的PPP項目為區縣項目，地方財力并不強，不少PPP項目會面臨融資這道坎兒。92號文對績效付費機制上的嚴格要求，以及《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》等政策的出臺，PPP項目融資可能需要進行更周密的籌劃。
(五)民營資本參與程度低的問題
當前，PPP項目中標金額和中標數量上，國有背景公司占多數。根據明樹數據的統計，從項目成交金額看，截至2017年11月，國有合計為76%;民營合計為24%。項目成交數量上，國有成交數量占比為53%，民企占比為46%。
圖4 不同社會投資人中標PPP項目金額
數據根據明樹數據《2017年11月全國PPP項目市場動態》整理繪制。
圖5 不同社會投資人中標PPP項目數量
數據明樹數據《2017年11月全國PPP項目市場動態》整理繪制。
我們對河南省已落地的財政部PPP示范項目進行梳理分析進一步發現，央企和地方國企中標項目數達到33個、中標投資額為728.6億元，在已落地項目中的占比分別達到62%和84%。此外，民營資本中標的主要集中在醫療、養老、教育等投資相對較小的領域，而投資規模大的市政工程類項目則基本在央企、地方國企手中。
有專家在分析國企與民企參與問題上指出，這屬于“PPP政策導向與市場偏好的背離”，地方政府發自肺腑歡迎的投資人，不是PPP政策最初瞄準的民間資本，而是央企國企，他們才是本輪PPP的主力軍。這可能需要從政策層面更好地疏導市場。
規范發展的PPP3.0時代，運營是核心、績效為導向，PPP項目將由重建設向重運營轉變，地方PPP項目各項工作也應在此基礎上穩妥推進，忠于初心、回歸本源，方能行穩致遠。
