高速發展中的PPP市場在2017年下半年突然剎車，面臨困境。

PPP即政府與社會資本合作參與公共基礎設施建設。從2013年年底財政部提出推動PPP到2017年9月末，全國各地政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺中的入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。

“相比以前的融資平臺、BT(建設—移交)、土地財政等，PPP模式更具優勢，它更加公開透明，能制約政府投資沖動。國務院43號文之后，各種融資通道已經被堵死。PPP是目前負面作用最小的一項經濟政策。”大岳咨詢公司總經理金永祥告訴經濟觀察報。在過去的四年里，大岳咨詢公司為大約1000多個PPP項目的各個參與方提供了專業服務。

然而，今年接連出臺的PPP規范文件，讓金永祥開始擔憂PPP的行業發展問題。

E20研究院執行院長薛濤也持相似觀點。他說，當前，在財政部、國資委、央行等部門政策的多重作用下，市場對PPP的前景出現悲觀情緒，PPP面臨一個轉折點。

多部門規范密集發布

2014年國務院發43號文，目標是控制地方性債務。PPP作為控制地方債務的手段之一，受到追捧。

中誠信國際創新業務部高級分析師楊小靜說，PPP的優勢在于對地方政府和地方融資平臺公司而言，PPP成為規范化的融資渠道之一，這對PPP模式主導的項目有重要利好，且PPP模式下各方行為會嚴格規范。“一些不適合PPP的項目被迫采用PPP方式，以及過快推進PPP、過度使用PPP等問題，再加上非運營類PPP項目‘可用性付費’機制設計的一些弱點，帶來了問題。”薛濤告訴記者，在PPP的高速推進中，不少地方政府推進PPP目的重在引資、目的不純，這也導致了不少PPP項目質量不高。

2014年，財政部帶頭力推了PPP模式。2017年，財政部又帶頭開始規范PPP的發展。

2017年11月1日，財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度，信息透明是最好的規范。

半個月后的11月16日，財政部便出臺了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》即“財政部92號文”。該通知要求進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。

通知的出臺印證了王毅的講話，也印證了財政部規范PPP的決心，但是對于PPP的參與者來說，這僅僅是規范的開始。

緊接著，國資委印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，即“國資委192號文”。其中規定“納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%”，明確了相關企業PPP業務規模的上限;而“資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目”又對參與投資PPP項目的企業進行了限制。

金永祥認為：“對PPP影響比較大的，一是規定央企PPP項目的規模，二是負債率不得高于85%，央企的負債率一直比較高。”

這一看法得了央企內部做PPP業務人士的認可。一位在央企從事PPP業務的負責人告訴經濟觀察報，他們正在學習和消化92號文和192號文，然后將對內部項目進行梳理，企業系統內部還將按照國資委的192號文重新發文件。

規范政策并沒有結束。11月17日，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)》。

上述央企PPP業務負責人告訴記者：“雖然還是只是征求意見稿，但是對剛中標的項目會有影響，會影響項目融資到位的進程，有的PPP項目需要重新設計融資方案，此外，私募基金參與PPP的杠桿使用會大大減少。”

在一位PPP基金管理者看來，央行等部門的資管征求意見稿對PPP的影響比92號文和192號文的影響更大。資管新規根本性地限制住了PPP的資本金融資和后續貸款進度，對落地和未簽約的項目有著極大的影響。“從財政部92號文、國資委的192號文和央行等關于資管的征求意見稿，使得PPP從項目到資金，以及社會資本的參與方都被限制。”“經過四年的快速發展PPP確實需要規范，但是規范過度可能會讓行業遭遇挫折，一個政府部門出文件可以理解，現在多個部門都出了文件，一個部門劃一個圈，其他部門再畫圈，這就意味著PPP只能在多個圓圈的交集部分操作，可能會導致PPP項目的大幅萎縮。”

“政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了。”一位不愿具名的PPP專家告訴經濟觀察報，層層加碼的政策，對于PPP的打擊是幾乎毀滅性的。“大家都迷失了方向，迷失方向的不僅僅是PPP市場，從政策監管層到PPP市場從業者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里。”

PPP的未來走向

在如此政策疊加后，未來PPP的走向將會如何?金永祥認為，下一步的PPP發展會艱難，規范其實是風險的重新分配，原來是地方政府承擔風險，成本低，現在風險分擔重新分配，風險變成地方政府、金融機構、社會資本共同分擔，PPP的成本將會上升。社會資本方和金融機構考慮到風險比較大，推動的壓力會比較大，總體的規模和發展速度都會降下來。

國家發改委則一直在對PPP做加法。最近連續出臺兩份文件，一個是價格改革，一個是加大民營資本進入PPP的推動力度。

但是若是因為192號文，央企大量退出PPP，民企能填補所留下的市場空缺嗎?“肯定做不到，首先央企和民企不在一個數量級，留下的市場空缺不是民企所能填補的。”前述PPP專家告訴記者。

楊小靜表示，既符合當前監管要求又具有社會回報機制的，且有一定吸引力的項目是缺乏的。“適用于PPP模式的項目，一方面是需要政府承擔責任，另一方面有穩定回報機制，此外還需要具有一定社會吸引力，這類項目基本集中在供水、供熱、燃氣等公用事業類項目，這類項目的優質項目非常少，未來不僅需要新增項目，還需要在存量項目中挖掘適用于PPP模式的項目，豐富和拓展PPP模式的可能性。”