1月10日，財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)。各方高度關注，業內也有不同的解讀，對其中一些核心的內容認識不一。近日，財政部專門公布了對于財辦金〔2017〕92號的官方解讀。從實操的角度，該解讀很有針對性，還可以逐條劃重點、再解讀。
《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》解讀
近日，財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》)。就此，財政部有關負責人回答了記者提問。
一、《通知》出臺的背景是什么?
自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，經過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進展，市場環境逐步優化，項目落地不斷加快，為穩增長、促改革、惠民生發揮了重要作用。但發展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險。今年以來，黨中央、國務院要求將防風險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務院常務會議均對防控地方政府隱性債務風險，糾正PPP中的不規范行為作出了明確部署。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，此前財政部已會同有關部門印發了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)，對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴禁。在此基礎上，為進一步糾正PPP泛化濫用現象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理為抓手，進一步規范PPP項目運作，推動PPP回歸創新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業可持續發展。
【E20點評】PPP泛化濫用、地方債務風險增大，這是大背景。因此財辦金〔2017〕92號的主要目的在于防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。“以PPP項目庫管理為抓手，進一步規范PPP項目運作，推動PPP回歸創新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業可持續發展”，“項目庫管理→規范PPP項目運作→回歸本源(初心)→PPP可持續”的邏輯已清晰。
二、《通知》的主要內容是什么?
《通知》提出了規范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內的項目重點用于孵化和推介，項目管理庫內的項目要接受嚴格監管，確保全生命周期規范運作。二是統一新項目入庫標準。明確不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，提升入庫項目質量。明確下一步政策方向，即優先支持通過PPP模式盤活存量公共資產，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門將操作不規范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動各地建立健全專人負責、持續跟蹤、動態調整的常態化管理機制，提升項目庫信息質量和管理水平。
【E20點評】三舉措——分類管理、統一入庫、清理出庫。幾個看點：和財政部PPP綜合信息平臺第8期季報相比分為“儲備庫和管理庫”相比，“儲備清單”更多是孵化和推介，所以比儲備庫的規格下降，這和加強項目庫管理有關;優先支持通過PPP模式盤活存量公共資產，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限，后兩句話解釋了對速度過快、大干快上的“剎車”動作;組織開展已入庫項目集中清理，這和E20此前判斷管理庫不是“保險庫”相一致，有進有出才是管理的關鍵，以便真正對各方規范操作產生約束力。
三、《通知》在加強PPP項目績效管理方面作出了哪些具體規定?
為貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩定運行，《通知》在推動項目建立按效付費機制方面采取了以下舉措：
一是要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT。
二是要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。
三是要求政府付費應在項目合作期內連續、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡，同時也防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。
【E20點評】 “以運營為核心、以績效為導向”，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，怎么強調都不為過。“30%” 防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力，如此一來，“可用性付費+少量運維付費”模式的PPP項目入庫的可能性小了、在庫項目被清理的概率大了。“政府付費應在項目合作期內連續、平滑安排”這條，有咨詢公司讀懂了一半“防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出”，即禁止前高后低;另一半很重要，“防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡”，實際上是堵住部分項目為規避10%紅線，把支出責任作出“前低后高”的情形。四川近期出臺的財承文件規定“PPP項目年度支出應進行動態累加累減，個別年度支出最高峰值超出承受能力的市縣，應通過年度間平滑調整予以解決”可能會是需要再研究。
四、《通知》在規范PPP項目融資管理方面提出了哪些要求?
針對當前部分PPP項目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實際出資或未按規定足額出資，推高項目杠桿率，降低項目公司風險抵御能力的問題，《通知》在加強項目融資管理方面采取了以下舉措：
一是要求社會資本按合同約定落實項目債權融資義務，防止項目因融資不能及時足額到位而擱置甚至失敗。
二是要求政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”，加劇重建設、輕運營現象。
三是要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務，以及部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股等不規范操作現象，確保社會資本選擇程序的嚴肅性、公正性，夯實社會資本的投資建設運營責任。
【E20點評】 “要求社會資本按合同約定落實項目債權融資義務”，實務中不少實施方案寫的是項目公司負責融資，在政府方也參股的情況下，那會存在問題;不得以債務性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，直指“名股實債”等問題;社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務，以及部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股等不規范操作現象，實操中確實有“聯而不合”的現象，包括部分PPP項目中建筑施工企業作為聯合體、但在項目公司上不出資的問題，實際規避“兩標并一標”進行建設施工，因此這條有望規范聯合體行為、夯實社會資本的投資建設運營責任。
五、項目庫清理如何組織實施?有何時限要求?
《通知》規定，由各省級財政部門統一部署轄內市、區、縣財政部門開展入庫項目集中清理工作，財政部PPP中心負責開展財政部PPP示范項目的清理工作。
集中清理的完成時限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。
【E20點評】時限上的要求，“時間緊、任務重”。有問題的如何整改，還有待進一步明確。
六、如何看待《通知》出臺的作用和影響?
《通知》的出臺，旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現的走偏、變異問題，進一步提高項目庫入庫項目質量和信息公開有效性，更好地接受社會監督。一些本不適宜采用PPP模式實施的項目退庫，有利于正本清源，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。一些項目按照要求完善后，將更加規范、更加透明，有助于項目的全生命周期管理。長遠看，項目庫有進有退，將促使各參與方更加注重規范運作和項目管理，有利于防范和控制風險，增強市場信心，促進PPP事業長期可持續發展。
【E20點評】“項目庫有進有退，將促使各參與方更加注重規范運作和項目管理，有利于防范和控制風險”，再次強調規范是行穩致遠，是使PPP之樹長青的必然。PPP業界對于財辦金〔2017〕92號文的態度，可能在此次解讀之后，會從“驚呆”、不知所措轉向理解、支持。此外，在財政部、國資委、發改委及各地近期PPP相關政策出臺較為頻繁，一方面建議穩妥、謹慎，避免地方操作時被捆過度、被踩急剎車;另一方面，立法還有待加快，在PPP上位法未落定之前，各部委文件“補丁”還會不斷，且不同政策文件之間相互“打架”的情形在所避免，并不利于PPP可持續發展。
