鄉鎮生活污水治理已經成為美麗鄉村建設的重要內容，為了實現更多地區的全覆蓋，PPP模式逐步滲透進該領域。不過，鄉鎮污水處理的PPP項目仍存在周期長，門檻不清，社會資本信息不足等問題。未來，其推進方向可以從防風險，強建設，完善付費模式等方面入手。

近年來，隨著污染減排壓力不斷增加，鄉鎮生活污水處理廠基本實現全覆蓋。為了緩解地方財政瓶頸和后期運維問題，各地采用PPP模式嘗試開展鄉鎮污水處理，但效果不甚理想。PPP模式的典型結構是：政府通過政府采購形式與中標單位公司簽訂特許合同，由其負責籌資、建設、運營，政府與金融機構達成直接協議，承諾按合同支付有關費用。政府在PPP模式中既要提供信用擔保和特許協議，又要作為一個投資主體參與項口建設，承擔一定的風險。2017年7月18日，財政部等四部委聯合印發的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》指出：政府參與的新建污水、垃圾處理項目，要全面實施PPP，存量項目也要逐步轉型為PPP模式。為此，本文對欠發達地區如何借助國家政策，通過PPP模式，提升污水處理廠公共服務質量和效率進行探討，以供商榷。

一、當前PPP推進中面臨的問題

1.周期長、要求高、風險大

污水處理PPP項目涉及范圍廣、協同要求高、鄉鎮配套運行的基礎條件差，導致資金需求量大。其投資收益和環境保護政策緊密相關，需要投資者對環保法律體系及其走向有較為深入的理解，且對投資專業性要求較高。

2.參與主體的準入門檻模糊

目前中國推行的PPP模式是“政府一社會資本”合作，但部門職責分工不清導致地方政府無所適從。國家發展改革委和財政部各自先后下發了一系列PPP文件，對規范污水處理PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，出臺的不少文件中，存在一些政策不一致甚至相沖突的情況，導致地方執行時無所適從。如財政部文件中所稱社會資本，是指“已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業”，這一規定明確將與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業排除在PPP項目之外；而國家發展改革委文件并未對什么是“符合條件的國有企業”做出具體規定，本著“法無禁止即許可”的原則，應允許與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業參與PPP項目。

3.社會資本對進入污水PPP項目信心不足

 一方面，PPP項目多是公益性較強、持續時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，投資收益的吸引力有限。另一方面，政府方與社會資本方的風險分擔機制不健全。不少地方政府債務較重，且片面認為，PPP就是追求政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，盡可能多地將風險轉嫁給社會資本方。社會資本方則希望盡可能在短的期限內收回相應的成本并獲得合理回報。而PPP作為政府與社會資本的合作，是要使風險和收益相匹配。如果一味讓企業承擔風險，對其收益卻沒有給予相應考慮，結果企業只會望而卻步。

4.基層專業人才缺乏

雖然地方政府開展了一系列PPP培訓和組織研討會，但PPP相關單位和個人對業務知識和政策的了解依然不夠，對運行機制理解尚不深透，制約了PPP的推進。特別是在政策把握、與企業談判等方面經驗不足，考慮難免不周全。

二、PPP模式的推進路徑

1.通過法律手段防范風險

加快國家層面的PPP法律法規體系建設，制定統一的、基礎性的、規范性的PPP法律體系，明確參與主體權責、項目實施程序、收費標準要求等，加強對參與主體隨意改變項目實施行為的制度約束，既防止國有或集體資產流失、公共利益受損，又保障社會資本參與項目的合法利益。應盡快從法律層面和部門權限的劃分上，明確部門職責和分工，構建有效的PPP組織管理體系。

2.完善風險防范機制

 (1)嚴禁政府兜底

2017年7月18日，財政部等四部委聯合印發的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》對于減小項目風險方面提出了明確要求：政府可以在符合PPP相關政策規定的前提下，對項目給予必要的支持。但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。這五個“不得”著重強調政府參與PPP項目的風險隔離，嚴禁政府兜底。

 (2)建立風險分擔和信用約束機制

雙方應對PPP項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證。由于鄉鎮污水處理費難征收，難以實現收支平衡，依靠鄉鎮財政維持污水廠的正常運轉可能不太現實。為確保鄉鎮污水廠正常穩定運行，縣政府必須出臺文件，對鄉鎮污水處理廠的收費標準、調整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等各個環節做出全面、系統的規范性規定；探索建立動態調整的定價機制，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的狀況。可考慮采取“區間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態調整的定價機制，形成長期穩定的投資回報上下限；還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而提高PPP項目對社會資本的吸引力。

3.因情制宜，確定污水處理付費模式

鄉鎮要探索符合地情的PPP模式。譬如，污水處理服務費單價是打包招商過程中各鄉鎮爭議的焦點之一。由于各鄉鎮的污水處理項目規模不一，甚至少數污水處理廠在“曬太陽”，運營成本差異明顯。在各地的實踐中，有的地方采取“保底水量”收費，有的地方實行“一廠一價”，有的實行“統一價格”。“保底水量”易被投資者認可；“一廠一價”易于平衡各鄉鎮利益，但在確定投資方時，無法確定一個統一的報價競爭標的，不能評審出最優的報價，價格最終還是需要通過協商確定，難以實現減少政府污水處理服務費支出的目的，規模效應無法實現。實行“統一價格”的優勢在于容易確定報價競爭標的，易于評審出最優報價，從而減少污水處理服務費支出，但缺點在于，實行統一價格會產生不公，容易引起項目條件較好的鄉鎮政府的抵觸。以往合作項目中，一些地方盲目推行“低價中標”，使得投資企業無法按照確定的價格、運行時間和標準履行合同，不得不半途而廢。

4.采購咨詢機構，確定PPP項目的運作模式

鄉鎮要按程序采購PPP項目咨詢服務機構，由專業咨詢機構參與協商和談判，起草PPP模式的實施方案，以及PPP項目的招標文件、評分標準、項目公司股東協議、特許經營協議、資產轉讓協議等規范文本。

鄉鎮污水處理廠項目作為公用事業實施特許經營，在選擇投資主體時采取競爭程序。對一個縣而言，由于鄉鎮污水處理廠規模小，項目經營收人較少，運營成本高昂，若單個項目分別招商選擇投資機構，可能無人問津。如果將多個項目打包招商，選擇一家承擔多個項目的投資運營，可增強規模效應，大幅降低成本。為保障鄉鎮的公共利益，縣政府應會同有關部門推進信息公開，及時向社會公開特許經營法規制度和政策措施，以及項目實施情況等信息。

5.加強PPP治理能力建設

地方政府方面要加強學習、培訓，切實提高自身的理論水平、業務水平和實際操作能力。這樣才能基于雙方的平等地位，遵循契約精神進行合作，也才能真正使PPP落地。