11月16日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(簡稱財(cái)辦金92號(hào)文)引發(fā)行業(yè)強(qiáng)烈關(guān)注，在PPP經(jīng)過四年蓬勃發(fā)展之時(shí)，各地推出的PPP項(xiàng)目規(guī)模已超過17萬億，這個(gè)92號(hào)文的出臺(tái)， 無疑是一枚深水炸彈，將對(duì)PPP行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，有地方PPP人士稱，如果嚴(yán)格執(zhí)行此規(guī)定，當(dāng)?shù)?0%以上的項(xiàng)目都要被清理掉。《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》稱，如果按照新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，官方PPP項(xiàng)目庫中現(xiàn)有的17萬億元項(xiàng)目還會(huì)剩下多少，預(yù)計(jì)這個(gè)比例不會(huì)太高。

浦發(fā)銀行總行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP跑馬圈地的時(shí)代已經(jīng)過去，現(xiàn)在的項(xiàng)目要提質(zhì)增效。PPP項(xiàng)目越規(guī)范透明，比如不突破10%財(cái)政紅線，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心會(huì)減少，那些有核心運(yùn)營能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也能在PPP市場中進(jìn)一步勝出。

當(dāng)然，這個(gè)政策其執(zhí)行效果還有待觀察，但不業(yè)內(nèi)人士稱，要堤防政策用力過猛。大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，PPP不是沒有問題，而是比土地財(cái)政、平臺(tái)債務(wù)、4萬億、政府購買服務(wù)和專項(xiàng)金融債等近年大政策比距離國家治理現(xiàn)代化更近。治理PPP千萬要用力適度，別走極端，否則經(jīng)濟(jì)下滑后，臭招復(fù)活造成的問題更嚴(yán)重，損失會(huì)更大。

匯圖來源于PPP知乎，作者：婁敏

財(cái)政部動(dòng)刀 PPP前途堪憂?

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 作者：杜濤

財(cái)政部將會(huì)繼續(xù)出臺(tái)規(guī)范PPP的相關(guān)政策

中國財(cái)政部正在讓此前經(jīng)歷了四年猛跑的PPP(即政府與社會(huì)資本合作)項(xiàng)目熱潮慢下來，并進(jìn)行規(guī)范。

2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(簡稱《通知》)，其中明確：進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，這還是只是第一步，之后財(cái)政部將會(huì)繼續(xù)出臺(tái)規(guī)范PPP的相關(guān)政策。具體措施包括：強(qiáng)化10%的支出紅線;強(qiáng)化兩評(píng)(財(cái)政可承受能力和物有所值評(píng)價(jià))并且將建立完善的PPP支出監(jiān)測體系。

一位PPP監(jiān)管部門人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)坦言，將不規(guī)范的PPP項(xiàng)目清理出項(xiàng)目庫，是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層從未承諾進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目會(huì)進(jìn)行政府擔(dān)保或者兜底。

“PPP項(xiàng)目入庫，是責(zé)、權(quán)、利的充分劃分，若是項(xiàng)目出現(xiàn)問題，需劃分、劃清責(zé)任，它并非財(cái)政的隱性擔(dān)保，當(dāng)然進(jìn)入項(xiàng)目庫對(duì)項(xiàng)目會(huì)有一定的增信作用。”這位來自監(jiān)管部門的人士告訴記者。

禁止和清退

自2017年年初以來，財(cái)政部就一直不斷地對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范。

2017年11月1日，財(cái)政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。

一周后，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布我國首個(gè)地方版強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作(PPP)監(jiān)管的規(guī)范文件，從地方層面再度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。

此時(shí)中國的PPP產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了總投資額超過十萬億元的投資規(guī)模。按照財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，全國入庫項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

面對(duì)如此龐大的項(xiàng)目庫，財(cái)政部也在進(jìn)行篩選評(píng)估。財(cái)政部金融司司長王毅公開表示，財(cái)政部組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對(duì)不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。

財(cái)政部在11月16日出臺(tái)的《通知》中，明確了將被清除出PPP項(xiàng)目庫的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其中不適宜采用PPP模式實(shí)施的、前期準(zhǔn)備工作不到位的、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目一律不得進(jìn)入項(xiàng)目庫，已經(jīng)入庫的也將會(huì)被清理。同時(shí)，現(xiàn)有項(xiàng)目庫內(nèi)未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的、不符合規(guī)范運(yùn)作要求的、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目將被清退。

PPP項(xiàng)目庫中不規(guī)范的項(xiàng)目只是這幾年來PPP發(fā)展的一個(gè)縮影。E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，地方政府依然沒有改變?nèi)谫Y沖動(dòng)，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，過度使用PPP，超過財(cái)政承受能力限制范圍使用PPP。而一些地方政府將一些不適合的項(xiàng)目做成PPP項(xiàng)目，造成了政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本只針對(duì)前端的工程利潤，規(guī)避了后期運(yùn)營。

這些無不意味著中國這輪PPP的發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)拐點(diǎn)。從中國PPP的監(jiān)管部門的態(tài)度看，PPP還會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，但是PPP的推進(jìn)速度將會(huì)降下來。

薛濤認(rèn)為，這三年政府對(duì)PPP初步建立了一個(gè)系統(tǒng)，包括操作流程，管理規(guī)范，還有信息系統(tǒng)，更重要的達(dá)成了推動(dòng)PPP的共識(shí)，認(rèn)識(shí)到了規(guī)范的PPP能夠控制地方債務(wù)。

但是規(guī)范并不意味著停擺，來自PPP監(jiān)管部門的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，規(guī)范PPP，是為了提質(zhì)增效，當(dāng)然PPP不會(huì)像前三年那樣高速發(fā)展。現(xiàn)在，PPP的發(fā)展速度會(huì)慢下來，但是效率和質(zhì)量會(huì)提升上去。

資本金穿透

“資本金穿透”的要求，是財(cái)政部金融司司長王毅在2017年11月初的一個(gè)公開論壇中提出的。王毅表示，一些地方、一些項(xiàng)目出現(xiàn)了自有資金實(shí)力不足的現(xiàn)象，舉債借貸參與PPP，小股大債疊加風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，王毅特別強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持資本金的管理。“要求對(duì)資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會(huì)的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運(yùn)營。”

王毅稱，政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結(jié)構(gòu)必須合理。不少社會(huì)資本自有資金實(shí)力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會(huì)資本難以分擔(dān)長期的風(fēng)險(xiǎn)，PPP這個(gè)好的機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

對(duì)于資本金穿透，在薛濤看來，就是要追查PPP中項(xiàng)目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報(bào)。

薛濤給記者分析，為什么進(jìn)行資本金穿透，首先避免高杠桿帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，其次便是防止社會(huì)資本方的資本金全是借款，沒有達(dá)到共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的，甚至?xí)目陀^上帶來套工程利潤提前走人的現(xiàn)象。

來自PPP監(jiān)管部門的人士則對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，資本金穿透主要是針對(duì)資本金不能用債務(wù)資金。PPP主要依靠未來的收益，而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運(yùn)營的結(jié)局，也可以有效的防止運(yùn)營期間出現(xiàn)問題。“資本金穿透管理可以有效的去杠桿，降低企業(yè)負(fù)債，可以迫使金融機(jī)構(gòu)投資PPP，一是獲得投資利息回報(bào)，其次是獲得股權(quán)回報(bào)，也就是運(yùn)營利潤回報(bào)，還可以獲得資產(chǎn)溢價(jià)的增值回報(bào)。若是PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題，可以用資本金來有效延緩時(shí)間，給政府和社會(huì)資本尋找到解決公共服務(wù)的途徑和方法。這樣PPP的速度肯定會(huì)降下來，但是質(zhì)量肯定上去。”上述來自PPP監(jiān)管部門的人士表示。

王毅還公開指出，地方政府方面，過于重視融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)，而輕視長效機(jī)制的塑造;過于重視短期投資效果，而輕視長期風(fēng)險(xiǎn)防范。社會(huì)資本方面，注重短期利益而輕視長期運(yùn)營，“項(xiàng)目建好就拿錢、項(xiàng)目落地就走人”。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當(dāng)中，“在干中學(xué)、邊干邊學(xué)”。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平還有待提高。

王毅表示，財(cái)政部下一步將從四個(gè)方面來推動(dòng)PPP工作：第一、從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量，向關(guān)注項(xiàng)目規(guī)范性轉(zhuǎn)變。第二、從重視增量項(xiàng)目，向更加重視存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。第三、從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變。第四、在力所能及的情況下，更好地推動(dòng)我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。

據(jù)悉，未來財(cái)政部將會(huì)繼續(xù)出臺(tái)規(guī)范PPP的相關(guān)政策。比如：強(qiáng)化10%的支出紅線，強(qiáng)化兩評(píng)(財(cái)政可承受能力和物有所值評(píng)價(jià))并且將建立完善的PPP支出監(jiān)測體系。

2017年11月10日，國家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對(duì)未來三年價(jià)格機(jī)制改革進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃和全面部署。其中提出，完善政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目價(jià)格調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式推廣。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，新階段的政策越來越清晰，未來PPP從數(shù)量上講，總量高峰期已經(jīng)過了，每年地方政府推出的PPP項(xiàng)目，2017年應(yīng)該是一個(gè)高峰，以后數(shù)量大幅增加的可能性很小了。從2014年到現(xiàn)在起飛階段，有些不規(guī)范的地方，接下來會(huì)越來越規(guī)范，從行業(yè)上講不是公共服務(wù)的項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、運(yùn)作不規(guī)范的、不接受上級(jí)政府監(jiān)管的項(xiàng)目被清除出項(xiàng)目庫。政府付費(fèi)的這扇門越關(guān)越緊，價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，使用者付費(fèi)的項(xiàng)目會(huì)增加。

超17萬億元PPP項(xiàng)目迎發(fā)展拐點(diǎn) 防止異化為新的融資平臺(tái)

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

本報(bào)記者 周瀟梟 北京報(bào)道

經(jīng)過四年多時(shí)間的蓬勃發(fā)展，各地推出的政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目投資規(guī)模已經(jīng)超過17萬億元。

11月16日，財(cái)政部發(fā)布的一份規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理的通知，如一記“深水炸彈”，或?qū)?duì)規(guī)模日益壯大的PPP市場造成深遠(yuǎn)影響。

財(cái)政部發(fā)布的政策，主要包括兩方面內(nèi)容，一是要嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，二是要清理已入庫項(xiàng)目。

有地方財(cái)政人士敏感地發(fā)現(xiàn)，“涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”項(xiàng)目，以后可能難以入庫。他對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP項(xiàng)目管理越來越嚴(yán)，PPP模式適用的范圍在收窄。

新增PPP項(xiàng)目條件在收緊，存量項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)也在提高。一時(shí)之間，有業(yè)內(nèi)人士討論，如果按照新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，官方PPP項(xiàng)目庫中現(xiàn)有的17萬億元項(xiàng)目還會(huì)剩下多少，預(yù)計(jì)這個(gè)比例不會(huì)太高。

嚴(yán)控隱性債務(wù)增量

11月16日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，下文簡稱“92號(hào)文”)，旨在落實(shí)全國金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

不少業(yè)內(nèi)人士對(duì)該文件的出臺(tái)，早有準(zhǔn)備。浦發(fā)銀行總行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP跑馬圈地的時(shí)代已經(jīng)過去，現(xiàn)在的項(xiàng)目要提質(zhì)增效。PPP項(xiàng)目越規(guī)范透明，比如不突破10%財(cái)政紅線，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心會(huì)減少，那些有核心運(yùn)營能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也能在PPP市場中進(jìn)一步勝出。

有地方財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，今年7月份財(cái)政系統(tǒng)的一次內(nèi)部會(huì)議上，就已經(jīng)提到要規(guī)范PPP項(xiàng)目庫的管理。

11月1日，在第三屆中國PPP融資論壇上，財(cái)政部副部長史耀斌對(duì)外釋放了“抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)”的信號(hào)。史耀斌指出，嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項(xiàng)目。

11月9日，江蘇省財(cái)政廳發(fā)文，提出要嚴(yán)控?zé)o現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)類項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目監(jiān)管趨嚴(yán)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。

經(jīng)過四年的發(fā)展，我國落地的PPP項(xiàng)目投資額超過4萬億，還有大量執(zhí)行或儲(chǔ)備中的PPP項(xiàng)目，我國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的PPP市場。不少業(yè)內(nèi)人士已有共識(shí)，PPP項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。

92號(hào)文明確了不適宜采用PPP模式的項(xiàng)目不得入庫，包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的;其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

其中“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”規(guī)定，引起上述地方財(cái)政人士的注意。他對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，對(duì)地方直接的影響是融資更難，像純政府付費(fèi)、工程類的、沒有運(yùn)營的基建項(xiàng)目，之前還能使用PPP模式來融資，但現(xiàn)在融資渠道在收窄。

上述地方財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人直言，前幾年P(guān)PP市場談得較多的是落地難的問題，今年的風(fēng)向發(fā)生轉(zhuǎn)變，側(cè)重在對(duì)地方隱性債務(wù)，或有財(cái)政支出增長方面的擔(dān)憂。

集中清理入庫項(xiàng)目

除了嚴(yán)控新入庫項(xiàng)目之外，存量入庫的17萬億PPP項(xiàng)目將面臨集中清理的命運(yùn)。

92號(hào)文要求各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)按項(xiàng)目所處階段，將項(xiàng)目庫分為儲(chǔ)備清單和管理庫：處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目儲(chǔ)備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介;處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫。

鄭大衛(wèi)表示，將PPP項(xiàng)目庫分成管理庫和儲(chǔ)備庫，是為了加強(qiáng)管理。項(xiàng)目規(guī)模超過17萬億，但不能光看庫里的項(xiàng)目數(shù)量，而要看優(yōu)質(zhì)的、合規(guī)的、能夠落地的項(xiàng)目數(shù)量。

截至今年9月底，我國已進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項(xiàng)目(管理庫)達(dá)6778個(gè)，總投資約10.1萬億元;還有7442個(gè)投資總額約7.66萬億元的項(xiàng)目，納入了PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備清單——總投資規(guī)模達(dá)到17.78萬億元。

92號(hào)文指出，不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目等，應(yīng)予以清退。

包括尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的;未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的;采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的;政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)等。

有機(jī)構(gòu)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方融資平臺(tái)作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的，部分地方存在這樣的問題，未來如何整改還沒有很好的出路。

除了此前多番強(qiáng)調(diào)的不能變相融資、兜底回購等，足額繳納資本金、嚴(yán)控融資倍數(shù)也被明確提出。

正如11月1日，財(cái)政部金融司司長王毅在第三屆PPP融資論壇上所言，要堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。