今年年初，環(huán)境商會(huì)以全國(guó)工商聯(lián)團(tuán)體提案的形式向兩會(huì)遞交《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的提案》，國(guó)家發(fā)改委于9月正式答復(fù)。

現(xiàn)將提案及答復(fù)公開(kāi)，請(qǐng)查閱。

關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的提案

PPP是我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)效率的一種重要制度安排。國(guó)家發(fā)改委及財(cái)政部在促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作方面的頂層制度設(shè)計(jì)日益完善，建立PPP專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)和綜合信息平臺(tái)，加強(qiáng)了PPP的標(biāo)準(zhǔn)化和透明度。

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域PPP進(jìn)入了落實(shí)推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段。按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2016年10月，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已收錄三批10685個(gè)已實(shí)施或待開(kāi)發(fā)的PPP項(xiàng)目，總投資預(yù)計(jì)12.7萬(wàn)億。截止2016年9月末，前兩批示范項(xiàng)目中，污水處理、垃圾處理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目1704個(gè)，總投資需求8641億元。

環(huán)保PPP項(xiàng)目取決于企業(yè)對(duì)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力，現(xiàn)有PPP項(xiàng)目庫(kù)發(fā)布的多個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，最終都?xì)w屬于具有較強(qiáng)整合資源能力、能夠獲取與項(xiàng)目周期匹配的長(zhǎng)期資本，并具有技術(shù)實(shí)力、工程能力或運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中主要存在以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

一是PPP項(xiàng)目庫(kù)適合介入的環(huán)保項(xiàng)目較少。部分地方環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，邊界條件不清晰。項(xiàng)目土地、規(guī)劃、可行性研究論證、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證報(bào)告等淪為形式虛設(shè)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控難度較大。表現(xiàn)為部分項(xiàng)目招標(biāo)文件不具有執(zhí)行性和操作性。前期招投標(biāo)耗時(shí)長(zhǎng)、手續(xù)費(fèi)高，合同周期長(zhǎng)，可能造成靈活性不足和不確定性風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，從而導(dǎo)致社會(huì)資本投資積極性不高。

二是招標(biāo)程序及文件的公正性和合理性有待加強(qiáng)。招投標(biāo)流程設(shè)置不合理，有的項(xiàng)目安裝工程施工和監(jiān)理招標(biāo)，與勘查、設(shè)計(jì)、土建等項(xiàng)目招標(biāo)分屬不同部門(mén)，增加了制度性的交易成本。有的項(xiàng)目招標(biāo)文件條款具有明顯的傾向性，評(píng)標(biāo)方法設(shè)置不科學(xué)。某些地方在擬定環(huán)保項(xiàng)目標(biāo)書(shū)評(píng)審指標(biāo)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將“注冊(cè)資本金”等作為評(píng)標(biāo)因素來(lái)衡量投標(biāo)企業(yè)規(guī)模和實(shí)力，忽視了環(huán)境專(zhuān)業(yè)技能的要求。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常片面并缺乏科學(xué)合理性，且與環(huán)境治理需求沒(méi)有直接聯(lián)系，導(dǎo)致與資產(chǎn)體量大但環(huán)保業(yè)務(wù)占比極小的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，多年專(zhuān)注環(huán)保業(yè)務(wù)的大部分企業(yè)整體處于劣勢(shì)，明顯歧視并侵犯了注冊(cè)資本金較少的環(huán)保企業(yè)的正當(dāng)合法權(quán)益。再如，廣東揭陽(yáng)市綠源垃圾處理與資源利用廠PPP項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件中設(shè)置了‘歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家’的加分項(xiàng)，引起了為特定企業(yè)‘量身設(shè)置’的爭(zhēng)議。

三是項(xiàng)目建設(shè)重建輕運(yùn)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)利益分配失衡，部分建筑類(lèi)企業(yè)中標(biāo)環(huán)保項(xiàng)目后，在工程建設(shè)階段獲得高額利潤(rùn)，擠壓了環(huán)境設(shè)施后期運(yùn)營(yíng)的合理必要成本。項(xiàng)目工程重建輕運(yùn)，導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目及企業(yè)回報(bào)率下降，項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境功能還存在較大風(fēng)險(xiǎn)。防范部分低效低質(zhì)環(huán)境項(xiàng)目可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。

四是項(xiàng)目邊界劃分不科學(xué)。我國(guó)推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，多以縣域行政范圍為單位進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，而這種以行政區(qū)域?yàn)樽匀贿吔绲膭澐址绞剑焕陂_(kāi)展綜合性環(huán)境整治，也忽視了環(huán)境技術(shù)的適用性和資源條件的差異。例如，垃圾焚燒垃圾處理規(guī)模小會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性低且環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大。而國(guó)外很多地區(qū)通過(guò)建設(shè)垃圾處理中心，將生活垃圾經(jīng)過(guò)高效分選后，熱值低的無(wú)機(jī)物填埋或資源化處理，熱值高的有機(jī)物制成垃圾衍生燃料(RDF)后集中處理，兼顧了無(wú)害化處理和資源化利用。

五是地方政府融資及償債能力差異大。不同地區(qū)地方政府，其付款能力、信譽(yù)等均有差異，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度增大。各部門(mén)近年出臺(tái)的新規(guī)章文件帶來(lái)了項(xiàng)目成本增加等問(wèn)題。隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅及2014年新預(yù)算法修改，地方政府可控財(cái)政收入、舉債能力降低，償債能力不確定性增加。從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，目前政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目占到了50％以上。其中可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目約有30％，使用者付費(fèi)的有15％至20％，意味著絕大部分PPP項(xiàng)目，都將涉及財(cái)政支出問(wèn)題。企業(yè)能否從地方政府獲得及時(shí)足額支付的項(xiàng)目應(yīng)收帳款，將影響社會(huì)資本參與的積極性。

六是地方政府的信譽(yù)和契約精神不強(qiáng)。PPP項(xiàng)目基本為中長(zhǎng)期，普遍在10年到30年，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可能面臨地方政府支付不及時(shí)，合同協(xié)議與新規(guī)章沖突等爭(zhēng)議解決問(wèn)題，這些對(duì)于項(xiàng)目穩(wěn)定持續(xù)進(jìn)行有著重要影響，亟需完善項(xiàng)目管理監(jiān)督機(jī)制。比如，西部某省邊疆城市的水利工程項(xiàng)目，在企業(yè)施工到四分之一進(jìn)展時(shí)，政府方中斷合作，新調(diào)任領(lǐng)導(dǎo)欲改換其它公司承建，以致雙方僵持不下。此外，個(gè)別地方政府為了吸引社會(huì)資本參加本地的PPP項(xiàng)目，還存在招標(biāo)文件弄虛作假，虛增消費(fèi)需求量、隱藏項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等不誠(chéng)實(shí)的問(wèn)題。

為了完善資源環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)、定調(diào)價(jià)、合同履約等方面的管理制度，促進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施，提出相關(guān)建議如下：

一是完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。建立動(dòng)態(tài)或靜態(tài)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，定期開(kāi)展項(xiàng)目?jī)r(jià)費(fèi)政策的督查評(píng)估。對(duì)于存量項(xiàng)目，按照協(xié)議達(dá)到價(jià)格調(diào)整的啟動(dòng)條件后，雙方應(yīng)開(kāi)展價(jià)格調(diào)整談判或及時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)調(diào)價(jià)。加強(qiáng)地方財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益保障作出制度設(shè)計(jì)。督促地方政府進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理，確保PPP項(xiàng)目支出列入年度預(yù)算。發(fā)揮價(jià)格杠桿的激勵(lì)作用，對(duì)于不達(dá)標(biāo)排放的環(huán)保項(xiàng)目，實(shí)施環(huán)境服務(wù)費(fèi)用扣減，以遏制環(huán)保行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于采用新技術(shù)改造，使排放濃度低于原定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予適度經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)刺激，以鼓勵(lì)環(huán)境技術(shù)研發(fā)和增質(zhì)提效。

二是推動(dòng)建立環(huán)保PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目體量大、投資金額高，企業(yè)僅僅依靠傳統(tǒng)自有資金加負(fù)債的方式難以保障持續(xù)投入。鼓勵(lì)政策性資金組建專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等多種金融渠道保障融資需求。

三是完善項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)制。規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)操作規(guī)程，規(guī)范各級(jí)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目庫(kù)和專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)。實(shí)行失信企業(yè)監(jiān)管制度，對(duì)于在招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為的企業(yè)，根據(jù)具體情節(jié)，予以一定期限內(nèi)取消投標(biāo)資格，甚至給予退市的處罰。

發(fā)改委答復(fù)如下：