2014年到2017年是中國PPP市場快速發(fā)展的三年。截至2017年6月底，財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬個，計劃投資額16.3萬億元，已落地項目投資額3.3萬億元，覆蓋19行業(yè)。從規(guī)模和廣度上看，中國已經(jīng)是全球最大的PPP市場。

　　PPP全稱為：Public-PrivatePartnership。“private”在國際上解釋為私人資本。在中國則解釋為包括了央企、國企、民企及外企等的社會資本。其中，央企和國企一直是社會資本方的主力軍，民間資本參與度不高至今仍被熱議。

　　據(jù)龍元明城PPP研究中心統(tǒng)計，目前總共3092家社會資本方參與了PPP項目。從市場份額看，央企獲得了超過一半的市場份額，地方企業(yè)和民企分別占有約25%。但民營企業(yè)的平均項目規(guī)模7.8億元的民企遠低于國企的21.1億。

　　截止至2017年6月底，財政部、項目部民營資本的參與率為47.3%，自2015年底起連續(xù)下降，相比民營資本在全社會固定投資61%的比重，其參與率還有待提高。

　　2013年以來，PPP相關政策密集出臺。在日前經(jīng)濟下行壓力下，引入社會資本發(fā)展PPP，甚至被認為是發(fā)展中國經(jīng)濟的新引擎。

　　“民營企業(yè)是否有意愿參與PPP投資，是否能深度參與其中，是衡量PPP項目成功與否的重要標志。”清華大學PPP研究中心共同主任楊斌如曾在“2016民營企業(yè)PPP投資項目推介會”上說。

　　對政府守信的擔憂、政府對民企設置的較高的準入門檻、PPP投資大而民企不易融資、民企逐利而PPP項目收益回報不高、對精準控制成本和專業(yè)的運營能力的要求，以及老少邊窮地方市場容量小等問題，是多數(shù)民企仍處觀望狀態(tài)的主要原因。

　　難題一：擔憂政府守信，又面臨較高的市場準入

　　1980年代末，中國的PPP實踐起航。第一個項目是引進外資，主要是為了解決經(jīng)濟發(fā)展過程中政府投資資金短缺問題。

　　2014年10月，國務院發(fā)布43號文加強地方政府債務管理，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，政府債務不得通過企業(yè)舉借。43號文件成為標志性時間點，面臨轉(zhuǎn)型的地方融資平臺將目光轉(zhuǎn)向地方債和PPP項目，以地方債解決存量債務問題，PPP引入社會資本，化解地方政府的債務風險。

　　財政部PPP中心主任焦小平在2017年PPP創(chuàng)新投資論壇上表示，2014年以前，PPP主要作為政府一種市場化融資手段，這是一個客觀的歷史階段性特征。

　　政府的守信問題是民企對PPP項目有所顧慮的原因之一。

　　焦小平說：“比如一些地方政府依然把PPP當做一種簡單的融資手段，對項目債務責任大包大攬，違反《預算法》，風險分配機制形同虛設。沒有風險分配怎么能做到權(quán)責明晰？怎么能做到讓專業(yè)的人做專業(yè)的事？怎么能做到讓投資者對結(jié)果負責？”

　　與政府交易，民企沒有安全感。上海市政協(xié)副主席、上海市工商聯(lián)主席王志雄根據(jù)自己實踐的體會表示：“PPP的投資周期一般要長于公共部門的任職周期，所以碰到新人不認賬的情況還是有擔憂。”財政部規(guī)定，一個PPP項目的周期應在10年以上，一般而言，周期平均期限在15-20年，跨越三屆政府。

　　以上這一點，在近日2017年7月21日國務院法制辦公布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》中得到解答，征求意見稿明確規(guī)定：任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目；合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負責人變更的影響。

　　作為2014年就進場的民營企業(yè)，龍元建設已經(jīng)累計實現(xiàn)了400億元PPP項目的簽約金額，總裁賴朝暉表示：“我們和政府合作，應該是民事的兩個主體。”

　　中國第一個走完PPP項目全生命周期（項目準入、項目建設、項目運營和項目移交）的成都通用水務-丸紅供水總經(jīng)理田剛對政府管理理念的轉(zhuǎn)變印象深刻：“對政府來講，是從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤芾恚瑥囊郧罢酒饋砥f話，要轉(zhuǎn)變到坐下來談合同、搬條款。這對政府當時也是不小的一個挑戰(zhàn)。”

　　田剛印象深刻的還有一位官員的一句話，“他說，你們是世界500強，而且號稱是做PPP供水行業(yè)的老大。如果這個項目你們做的比我們還差，那你只有滾蛋。如果你做的跟我們一樣好，你也是輸了，你只能比我們做的好，你沒有選擇。”

　　“自來水公司是壟斷性行業(yè)，以前它在一個城市，相當于是關起門來吃獨食，現(xiàn)在有一個人進來要跟它分著吃飯，它心里也是不舒服的。這些是我們作為一個做PPP的專業(yè)公司面臨的挑戰(zhàn)。”

　　2017年，民企在參與的數(shù)目有所下降。至2016年年底，民營企業(yè)參與的項目數(shù)目超過50%，但是到今年6月底，數(shù)目占總比下降至47.3%，再次引起關注。

　　2017年6月，浙江臺州印發(fā)《臺州市鼓勵民間資本參與PPP項目的若干意見（試行）》，提出“力爭民間投資的PPP項目數(shù)、投資額占比不低于50%。”

　　三年多來，國家針出臺了229項對PPP領域的相關政策。多頻的政策一來顯示了政府對PPP領域相當鼓勵的態(tài)度，二來也表示這個市場仍有許多規(guī)范與探索正在路上。

　　“政策實在太多了，我們是跟著政策一起成長的，但是如果現(xiàn)在有家民企想?yún)⑴c到PPP，這個學習過程就很長了。”賴朝暉說。

　　除了較難適應大環(huán)境中的各種政策變化外，對民企較高的市場準入門檻也是民企在PPP項目上無法提高熱情的原因之一。王志雄說：“凡是有保障的、有盈利的好的PPP項目，民營資本取得還是有一定的困難。”

　　當然，這種民企與地方政府的擔心是相互的。國務院發(fā)展研究中心副主任王一鳴表示民企熱度不高的三點原因：1，政府認為民營資本合作風險較大，對民營資本設立較高的門檻；2，部分民營資本對收益率要求過高，不愿參與公益性PPP項目；3，一些民間資本參與PPP項目的專業(yè)能力不足。

　　難題二：PPP項目投資大，民企融資難

　　政府如何選擇社會資本，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示，價格是一個因素，同時還要考慮融資、技術(shù)管理和合作條件等因素。“我們好多項目簽約了以后，根本沒有辦法開工，這個事情必須在融資的因素里考慮進去，不開工跟沒有這個項目是一樣的。”

PPP項目資金的融資主要來自銀行貸款。這成了一個老生常談的問題，相比大型國有企業(yè)，民營資本在銀行貸款融資上仍處弱勢。

　　清華大學PPP研究中心首席專家王守清曾說：“對社會資本而言，特別是從民營企業(yè)的角度考慮，把一個項目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進去，與政府簽定期限長達10-30年的合同，剩下的資金通過貸款等方式實現(xiàn)，風險是非常大的。若是失敗，要優(yōu)先還債，資本金有可能血本無歸。”

　　同時，金融創(chuàng)新也還未來得及跟上這三年里突然火熱起來的PPP。金融供給與PPP發(fā)展的需要不夠匹配、金融機構(gòu)與社會資本在融資需求上存在較高溝通成本等問題都亟需解決。

　　王一鳴表示：“銀行缺乏滿足長期融資需要的金融產(chǎn)品。金融機構(gòu)難以獲得PPP項目各環(huán)節(jié)的信息，風險控制手段有限。民營企業(yè)參與的PPP項目融資門檻依然比較高。”

　　作為參與PPP項目的央企，中鐵十七局集團董事長盧朋說：“在這兩年的實踐中，我們也發(fā)現(xiàn)跟金融機構(gòu)溝通起來理解的、關注的都有所不同。而且目前建立資金價格傳導機制的難度也是比較大的。”

　　賴朝暉向記者介紹了龍元建設的PPP項目資金情況。項目資本一般由25%的股本金和75%的項目融資組成。項目融資以銀行貸款為主。25%股本金上也會有融資，比如中國PPP基金公司能在這25%股本金中提供30%的資金，這樣一來，社會資本的壓力在一定程度可有所降低。

　　龍元建設以項目公司融資，集團公司不做擔保和增信。如何向金融機構(gòu)融資？賴朝暉表示，關鍵在于合約的合規(guī)性。“真正合規(guī)的合約是能夠把政府和社會資本的信用都傳遞給金融機構(gòu)。”

　　“過去我們做的很多平臺都是基于政府的這個函那個函，或者對政府模糊的增信。我們現(xiàn)在就要看PPP合同的條款對我們的保障。”在浦發(fā)銀行總行PPP中心的副主任鄭大衛(wèi)看來，銀行在PPP項目上提供融資，需要優(yōu)化對PPP的風險管理模式，比如提前介入目的就是風險控制，以及更加重視對PPP合同的審查。

　　而趨緊的金融監(jiān)管令中交集團投資部總經(jīng)理助理姚磊對民企融資更為樂觀：“結(jié)合目前國家金融會議對國企降杠桿的要求，對社會投資人，投資PPP出身能力和資產(chǎn)負債率有較大的考驗。尤其是國企投資PPP的步伐會受到限制，給民營資本更多的市場空間。”

　　資產(chǎn)證券化也許是一個可以解決資本短缺的工具。2016年12月份，發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文推進PPP項目資產(chǎn)證券化工作，規(guī)定“項目已建成并正常運營2年以上”的條件在半年后得到放寬。根據(jù)2017年5月財政部、中國人民銀行和中國證監(jiān)會三部委發(fā)布的55號文，“符合標準的PPP項目在建設期也可探索進行資產(chǎn)證券化，且明確提出推動不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展，鼓勵各類市場資金投資PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。”

　　但目前而言，相較于銀行貸款等融資方式，資產(chǎn)證券化的成本更高，優(yōu)勢不大。

　　難題三：PPP項目低收益，民企追求高風險高收益

　　而在王一鳴所稱的第二個問題：部分民營資本對收益率要求過高，不愿參與公益性PPP項目上，以投資大、周期長、回報低和公益性強為特點的PPP項目，與大部分追求高風險、高收益的民營企業(yè)的投資策略不同。但從一些較早進場的大型企業(yè)看，他們對進入PPP領域后的收益情況表示了滿意。

　　東方園林副總裁楊麗晶說，去年因為做了PPP，業(yè)績實現(xiàn)了翻番。而賴朝暉向記者表示，因為PPP總量大，周期長，一筆投完以后，可以收益很多年。和傳統(tǒng)項目比，PPP項目的盈利可能更高。“你看上去好像PPP項目年化收益率是很低的，但在投資的建設期它實現(xiàn)的利潤是高的。”

　　在央企方面，盧朋說：“回報主要來自兩方面：一方面是施工期的利潤，另一方面是股權(quán)投資的回報。這樣跟以往施工企業(yè)直接去獲取項目、直接賺取純施工企業(yè)的回報，這是區(qū)別非常大的。”

　　不難看出，建筑行業(yè)在PPP項目上更具優(yōu)勢。在PPP領域里活躍的、百億級別的民營企業(yè)上看，建筑承包商一直是主力。2016年底，建筑企業(yè)的比重占到74%。賴朝暉表示：“因為整個PPP實施的項目里，大部分是以建筑的方式去完成投資的，所以你對建筑的控制能力越強，你就對成本的控制能力越強。”

　　沒有暴利的PPP項目對企業(yè)提出了精準化管理和成本費用控制的要求。

　　我國城市軌道交通領域首個PPP項目北京地鐵4號線是PPP項目的經(jīng)典案例。根據(jù)北京4號線的經(jīng)驗，社會資本方京港地鐵副總經(jīng)理李紅薇指出，政府應該以甲方的形式把需求提出來。“比如我們做軌道交通，每天是3分鐘發(fā)一趟車還是5分鐘發(fā)一趟車，這里面決定著我的電費、所投入的人工、設備的維護維修是不一樣的。包括政府都要學會精細化的去算帳。充分地去考量了風險，確定了收益的時候，你的合約才有可能具有頑強的生命力。”

　　李紅薇還指出，在PPP全生命周期里，運營是目前一個最薄弱的環(huán)節(jié)。民營企業(yè)鐵漢生態(tài)聯(lián)席總裁葛定昆體會相同。

　　PPP項目更多在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，也是俗稱的“老少邊窮”地區(qū)，這些地方市場發(fā)育程度低，能力有限，而做運營則與服務類相關。如果當?shù)刈匀坏氖袌鋈萘坎淮螅@對是企業(yè)來說是很大的挑戰(zhàn)。

　　“某種程度上運營業(yè)務的成功就是當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善和升級轉(zhuǎn)型。”葛定昆說。“當項目地的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改變了，當?shù)氐匿N售能力夠了，產(chǎn)能就出來了，這樣我們提前通過工程布局的一些項目點，就有一個自然的市場依托，但是這個需要相當長時間的培育。”

　　葛定昆建議政府與企業(yè)一起成立對新業(yè)務孵化的機制。“通過孵化機制帶動當?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，帶動當?shù)匦碌慕?jīng)濟增長點的培育，需求提高了之后，我們運營的業(yè)務才可能成功。”