環境風險是指由自然原因或人類活動引起的，通過降低環境質量及生態服務功能，從而能對人體健康、自然環境與生態系統產生損害的事件及其發生的可能性(概率)。近30多年，我國社會經濟發展、工業化和城市化取得了舉世矚目的成就，但環境管理水平的滯后致使各類環境風險事件頻發，不僅對生態環境造成了極大的破壞，同時危及到人民的生命和健康，也引發了多起群體性事件，對社會穩定產生了極大危害。嚴峻的環境風險形勢引起了我國政府和全社會的高度關注，自2005年松花江水污染事故以來，我國開始逐步探索構建環境風險防控和管理體系，環境風險管理體系不斷得到完善。但總體上看，目前我國環境風險管理理論薄弱，環境風險事前防范、事中應急、事后處置的全過程防控技術體系和關鍵技術缺乏，管理模式落后，科學決策能力不夠等問題仍然存在，對國家環境安全支撐能力嚴重不足。

“十三五”是我國經濟結構調整、社會發展轉型以及全面建成小康社會的關鍵時期。“十三五”乃至未來的一段時間內，我國嚴峻的環境風險形勢將繼續存在，是我國未來經濟社會可持續發展的重大制約因素。環境風險防控已經成為當前我國面臨的重大課題，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《“十三五”生態環境保護規劃》也提出了實施環境風險全過程管理，系統構建事前嚴防、事中嚴管、事后處置的全過程、多層級風險防范體系。

為此，本文在分析我國環境風險現狀和趨勢基礎上，對我國環境風險管理的現狀進行剖析，進而識別我國環境風險管理的重點，以期為我國“十三五”乃至更長時間內環境風險防控與管理體系的構建與完善提供參考。

我國環境風險現狀和趨勢分析

《中國環境統計年鑒》數據表明，自1993以來，我國突發環境事件數量總體呈現出波動下降的趨勢，2005年之后下降趨勢明顯，2007年后維持在每年500起左右平穩波動。這與我國近年來環境風險管理和應急水平得到不斷提升有關，但同時重大突發環境事件仍然時有發生，如2015年天津濱海新區危化品倉庫爆炸事件，突發環境事件風險仍然不容輕視。

在突發環境事件風險尚未得到很好解決的同時，累積性和長期慢性的環境風險也日益凸顯，其中又以健康風險最為突出。就大氣污染健康風險而言，2010年室外PM2.5暴露和由于烹飪和供暖固體燃料燃燒引起的室內空氣污染分別成為了中國第4和第5大致死風險因素，共導致了約230萬人的過早死亡。中國水污染健康風險形勢嚴峻，2014年七大水系國控斷面劣V類水質比例達到9.2%，且有研究表明淮河流域重污染地區和消化道腫瘤高發區的分布高度一致。受農業和工礦業等多重因素的疊加影響，中國土壤總的點位超標率達16.1%，污染的農業用地及工礦業遺留污染場地(尤其是重金屬、持久性有機污染物污染場地)的再開發利用給農產品質量與食品安全、公眾健康造成了嚴重威脅。此外，隨著新興污染物如一些納米材料、有機氟化物、環境內分泌干擾物、抗生素、阻燃劑等在中國部分地區的環境介質及兒童尿液中的檢出，這些污染物對人體健康及生態環境的累積性風險也不容忽視。值得注意的是，累積性和長期慢性的環境風險如果不加以控制，在一定條件下甚至可能轉化為突發環境事件，如2007年太湖藍藻爆發事件以及多起兒童血鉛超標事件。

長期以來，我國的環境風險管理模式主要是事件驅動型的模式為主，在這樣的管理模式下，我國環境風險防控水平也得到了一定提升;此外常規的環境管理與政策，例如清潔生產、循環經濟和總量控制等，對于環境風險水平的削減也有一定的效果。在這樣的管理模式下，除了上述突發環境事件總數下降外，一些長期慢性環境風險也得到不斷改善。例如，近年來，特別是在《大氣污染防治行動計劃》實施以來，我國PM2.5呈現出了下降趨勢;又如自《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》實施以來，重金屬污染事件頻次也得到了控制。我國環境風險水平總體有所改善，但仍處于高位，而各類新型、未知環境風險的涌現會使我國未來環境風險趨勢存在著不確定性。

我國公眾環境訴求日益增加，是當前我國環境風險形勢又一個新的特點。統計表明，我國的環境污染問題引發的投訴數量以年均20%～30%的速度增長，環保類群體性事件也逐年增多。伴隨人民生活水平和受教育程度的提升，公眾開始覺醒和反思環境污染的危害，其環境權利意識在迅速提升，公眾對環境風險的感知與接受水平已明顯影響到項目建設以及政府政策制定。隨著未來我國國民收入和受教育水平的不斷提高，公眾可接受環境風險水平還將呈現持續下降的趨勢，現階段環境風險水平改善的程度還遠不能滿足公眾的環境安全需求，環境風險形勢不容樂觀，亟需構建完善的環境風險管理體系。此外，由于相關知識的匱乏，公眾環境風險感知與客觀環境風險水平之間可能會存在偏差，公眾可能會忽視一些風險，特別是一些慢性健康風險;同時也可能放大一些環境風險，如廈門PX事件。這種偏差需要通過構建完善的風險交流體系來消除。

環境風險管理現狀及問題

近10多年來，我國環境風險防控與管理體系得到不斷完善，但總體上仍處于事件驅動型的管理模式。例如《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》是在多起重金屬污染事故發生后編制出臺的。我國環境風險管理體系仍然處于起步階段，管理上存在重應急輕防范、重突發污染事故，輕長期慢性健康風險等問題;環境管理模式上尚未實現向以風險控制為目標導向的環境管理模式的轉變。具體而言，主要體現在以下方面。

環境風險“底數不清”，缺乏環境風險管理的目標和戰略

構建與完善能滿足新時期社會經濟發展與公眾對環境安全保障的環境風險管理模式，解決越來越凸顯的環境風險水平與公眾可接受風險水平之間的矛盾，將是我國未來環境風險管理的主要方向，需要通過制定和實施相應的目標、戰略方案和專項規劃來實現。遺憾的是我國尚未制定這樣的目標、戰略和專項規劃，無法滿足新時期環境風險管理體系構建的需求。

對環境風險家底有清晰的認識，是制定目標與戰略、有效開展環境風險防控與管理的重要前提和基礎。目前，我國缺乏綜合的、完整的全國環境風險分析、評估與排序，對環境風險，尤其是長期慢性健康風險水平及其時空分布等情況底數不清，無法有效識別主要環境風險因子及其優先管理級，無法支撐環境風險的分區、分類、分級管理。也正因為如此，我們只能針對已出現的環境風險問題，被動地由各類事件來驅動環境風險管理體系的完善。

環境風險管理支撐體系不完善

第一，法律法規體系不完善。現有環境法律法規規定了環境風險管理的相關內容，如2015年的《環境保護法》提出了預防為主原則，對突發環境事件預警、應急和處置做出了規定，并提出建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度;《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等設有污染事故應對的條款;2016年的《大氣污染防治法》初步納入了風險管理的內容。但總體來看，現有環境法律法規中環境風險防控與管理的地位較低，相關條款仍然不夠具體明晰，可操作性不高，長期慢性生態風險和健康風險防控還基本處于空白。此外還存在一些專項法律空白，例如缺乏環境責任、污染場地修復與再利用管理、突發環境事件應對、化學品全生命周期風險管理的專項法律法規等。

第二，環境風險管理技術指南與標準體系不完善。國外較為成熟的環境風險管理體系都有一系列技術性文件、準則或指南作為支撐。隨著國家對突發環境事件風險防控的日趨重視，我國環境風險管理指南與導則體系日趨完善。《建設項目環境風險評價技術導則》(HJ/T 169—2004)，是環境影響評價的專項導則。為推進高風險行業的環境風險評估，環保部自2010年起先后頒布了《氯堿企業環境風險等級劃分方法》《硫酸企業環境風險等級劃分方法(試行)》和《粗鉛冶煉企業環境風險等級劃分方法(試行)》三類重點行業的環境風險評估指南，但其他行業則仍缺少相應指南。環保部在2014年頒布了《污染場地風險評估技術導則》(HJ 25.3—2014)，表明我國開始建立基于風險的污染場地管理體系。日前，《化工園區突發環境事件的風險評估方法》《行政區域突發環境事件風險評估技術方法》已進入征求意見階段。但總體上看，我國現有的指南或導則多依據現實需求制定，沒有體現出系統性、層次性與針對性，缺乏頂層設計，尚不具備系統完整、涵蓋風險全過程的環境風險評價與管理的技術導則與指南體系。

以風險評估為基礎的環境基準與環境標準是進行風險管理的重要依據和參考。美國《國家推薦水質基準》包括水生生物基準和人體健康基準，并將健康風險評價方法作為制訂人體健康基準的核心。迄今為止，我國仍缺乏一整套基于健康風險和生態風險的環境基準與標準體系，現用的環境質量標準部分以引用西方已有基準或標準為主，缺乏以生態和健康風險評估主導的本土化暴露和劑量效應研究。2015年，環保部頒布了《土壤環境質量標準》修訂草案，其中針對建設用地的《建設用地土壤污染風險篩選指導值》填補了篩選值的缺失，表明國家已經開始重視建設用地土壤污染的健康風險;但針對農用地的《農用地土壤環境質量標準》沿用了舊國標的農作物生態效應評估方法，仍未從生態風險和健康風險評估的角度制定標準。

基于公眾可接受風險水平評估的環境風險管理標準是制定具體環境風險管理目標的重要依據。在這方面，我國已經有了初步的嘗試，《污染場地風險評估導則》(HJ 25.3—2014)規定了單一污染物致癌風險可接受風險水平為10-6，非致癌風險的可接受風險商為1，為污染場地修復目標制定提供了依據，但該推薦指標主要參考美國的標準;在環保部2012年發布的《集中式飲用水水源環境保護指南(試行)》附件三提供了不同風險水平及其可接受程度。總體來說，我國尚未形成完善的環境風險管理標準體系，同時也缺乏我國本土化公眾可接受風險水平評估的支撐。

第三，環境風險應急能力有待提高。突發環境事件影響范圍廣，危及社會穩定，因此突發環境事件應急管理在今后仍是我國環境風險管理的重點之一。目前我國環境風險應急能力薄弱，突發環境事件發生后不能確保事件影響降到最低。雖然我國已經初步建成了由國家、部門、地方、企事業單位組成的環境應急預案網絡，基本形成了環境應急預案管理體系，但我國絕大部分環境應急預案缺乏環境風險評估基礎，可操作性較低;在突發環境事件應急中，存在著跨部門、跨區域應急聯動不足，信息共享和披露工作不到位，應急監測、預警、處理處置技術和設備水平不高等問題。

第四，環境風險的系統化基礎研究和科技支撐能力不足。目前我國的環境風險研究尚處于起步階段，對環境污染導致生態系統、人群健康損害的暴露途徑、健康損害機理研究不足，缺乏本土化的生態毒理和人體健康暴露反應關系、公眾環境風險感知，以及政策費用效益評估研究，無法為環境健康風險管理決策提供有效的理論依據和科學基礎。

此外，我國環保科技和環保產業支撐能力仍處于較低水平，環境風險防控技術體系尚不完善，缺乏環境風險事前防范、事中應急、事后處置的全過程防控技術體系、關鍵技術和設備，相關環保產業落后，對環境風險防控和管理的科技支撐能力不足。

環境風險信息公開與風險交流體系有待提升

公眾對環境安全需求的不斷提升使得新時期環境風險管理需要更加重視環境風險交流與公眾參與的作用。其中環境風險信息公開則是環境風險交流的重要基礎。目前，我國環境質量信息公開領域長足改善，特別是遍布全國的空氣質量監測點及地表水國控監測點能夠保證大氣、地表水質環境信息的精確度和及時性，但諸如土壤污染信息、地下水水質和部分地方水質監測信息仍存在全面性不足和數據質量差的問題，引起公眾的廣泛擔憂。而在污染源信息公開環節則較為薄弱，企業的環境信息公開積極性不高，2014年出臺的《企業事業單位環境信息公開辦法》明確規定了有關單位的信息公開責任，但是企業的信息公開效果仍不夠理想。

我國的環境風險交流與公眾參與機制也日趨完善，但仍需考慮公眾參與方式及手段的可操作性。《環境保護公眾參與辦法》規定了公眾參與環境保護的權利和方式，但如何保證有效傳達公眾的意見，防止公眾參與流于形式，需要更詳細的思考與實踐。更重要的一點是，我國暫未形成環境風險控制目標與公眾需求的協調機制，對于在了解了公眾對環境風險的認知情況后，如何將風險管理政策中設定的可接受風險水平與公眾期望相協調，暫無相關的規定。

環境風險管理的重點 制定目標與戰略