第一章 綜合管廊的概要敘述

1.1 綜合管廊的概念及屬性

1.1.1 綜合管廊的概念

所謂綜合管廊是指將兩種以上的城市管線集中設置于同一地下隧道中，所形成的一種現代化、集約化的城市基礎設施。

首先，綜合管廊是綜合性的系統集成。地下綜合管廊為滿足功能要求，需同時集成照明、通風、監控、通訊等數個系統，從而形成新型的城市地下智能網絡運行管理系統。其次，綜合管廊也應要求高科技性。市政管廊內外設置現代化智能化監控管理系統，采用以智能化固定監測與移動監測相結合為主、人工定期現場巡視為輔的多種高科技手段，確保“管廊”內全方位監測、運行信息反饋不間斷和低成本、高效率維護管理效果。最后，綜合管廊應是集約化的城市基礎設施。綜合管廊的規劃應與城市的規劃相配套，做到能很好的為城市生活服務;更好的模式是能與地鐵、地下停車場等基礎設施相組合，集約化投資建設、運營管理，節省土地、提高管理效率。

1.1.2 綜合管廊的屬性

(1) 構筑物業屬性

綜合管廊作為一種構筑管道空間，具有最基本的構筑物業屬性，綜合管廊的這種屬性是其利用市場手段進行項目運作的首要條件，也是其經營基礎。若僅僅從市場的角度出發，綜合管廊項目理想的運作思路是通過投資興建綜合管廊，然后以市場價格出租或轉讓給使用者—管線單位，以實現其投資收益，而管線單位通過使用綜合管廊埋設管線實現其管線經營收益，并將使用綜合管廊的費用作為成本計入其服務產品的價格中，由最終消費者承擔，但實際操作中很難實現。

(2) 準公共產品屬性

綜合管廊是城市基礎設施的一個重要組成部分，通過綜合管廊不僅能改善城市環境，還能夠有效地提高城市生活質量，在這個過程中收益最大的是城市居民。從投資角度來看，綜合管廊具有明顯的利益外溢，所以綜合管廊有準公共產品屬性。但是由于其利益很難量化，無法直觀地表達出來，很難向公眾收費。在這種情勢下，想要保證綜合管廊的順利實施，必須借助政府的力量，這是所有準公共產品都會面對的問題。

1.2 綜合管廊的優勢與不足

1.2.1 綜合管廊的優勢

與傳統直埋管線相比，綜合管廊有如下優勢：

(1) 長期核算成本并不高

綜合管廊由于其系統上的原因，不便分期建設，一次性建設綜合管廊的投資約為管道鋪設的1.5~2倍，但從全壽命周期成本的角度看，綜合管廊的長期效益更大。

1) 綜合管廊內管線進行補充、更新、擴容時，可以減少路面重復開挖次數，延長道路使用年限，確保交通順暢，減少對道路園林的破壞，保護環境，減少多方面的養護、修繕費用。

2) 傳統的鋪設型式，是管道受土壤、地下水、道路結構層酸堿物質的腐蝕，一般使用壽命僅在20年左右，而管線設置在綜合管廊內，使用壽命有望延長至100年。

3) 直埋管線一旦發生損壞泄漏，往往會因為缺少監測手段，很難馬上準確判斷泄漏點的位置，延誤維修時間;每年因為管線泄漏滲漏而使產權公司所受的損失也不在少數;某些對環境有影響甚至對人身健康有危害的管線泄漏，如不在短時間內扼制，后果難以預計。而綜合管廊里的監控系統讓管線暴露于可檢測的范圍，防患于未然。

有學者將重埋成本、修復成本、交通阻滯社會影響成本、環境影響因素成本等計入到傳統直埋方式的總成本中作經濟比較，發現計算期為50年時，直埋管線的成本已經大大超過綜合管廊。

(2) 充分利用道路地下空間

在日益擁擠的城市中，道路擔當起交通和空間兩大功能，其中空間作用已經越來越重要。為了美化環境，原來架空的管線都實行地下化，地下管線種類日趨復雜，修建綜合管廊可以合理有序利用道路下空間。

(3) 減少災害對城市的破壞

各個國家的地震災害資料顯示，地震對地下工程的損害很小。若將管線布置在綜合管廊內，災害發生后，在一定程度上減少對水、電、通信等重要生命線的破壞，提高城市安全度。1995年阪神地震，神戶市內大量房屋倒塌、道路被毀，但當時的地下管廊卻大多完好無損。

1.2.2 建設綜合管廊中存在的主要問題

我國從開始建設綜合管廊到現在已經有二十多年的時間，但一直沒有沒有取得長足的進步，仍有不少問題需要解決。

(1) 法律法規不完善

綜合管廊的建設與管理不需由立法來執行，地下空間的立法是綜合管廊立法的基礎和前提。

地下空間資源具有寶貴和不可再生性，地下空間的利用需要建立和完善相關的法律、法規、政策體系來指導和規范。法律應該具體規定地下空間構筑物的所有權性質、籌融資渠道、經營形式。在目前法律不完善的狀況下，從國內現有的綜合管廊案例來看，政府的行政主導作用顯得十分重要。在推行建設綜合管廊過程中，一些本來該由法律來規范的行為則以行政手段來執行。其力度必將大打折扣，難以達到預期的效果。

(2) 城市綜合管廊不便于分期修建，一次性投資大，且各單位如何分擔費用、相互溝通和對管線統一管理等問題較為復雜。當管廊內敷設的管線較少時，管廊自身的建設和維護費用過大。

(3) 設計管廊時，須充分考慮城市中各種配套管線的遠景發展規劃，以免容量不足或過大導致浪費。

(4) 將各類不同性質的管線放置在同一個空間內，容易形成相互之間的干擾，且存在一定的安全隱患。

1.3 綜合管廊建設的必要性

1.3.1 我國城市地下管網現狀

(1) 重復建設現象嚴重

我國由于建設之初并沒有對城市地下管線作出整體的規劃，導致各管線單位在設計和施工時以各自的利益為重，相互之間不配合，重復施工或少建、多建，在人力、財力、物力上都造成極大的浪費。

(2) 地下空間資源利用不合理

由于各個管線單位審批部門不一致，相互間溝通協調不暢通，導致地下空間利用不充分、不合理，帶來地下空間資源的極大浪費。

(3) 地下管線資料缺乏

各管線單位在工程竣工后，不重視竣工圖的制作和存檔，竣工圖與管線現狀不符合、竣工圖不完善、缺少重要的管線數據，為今后的管線查詢、檢修帶來難度。且有些管線單位由于其管線的專業性，不能與其他單位實行數據共享，使得地下管線數據更加缺乏。

1.3.2　目前管線埋設方式的安全隱患

我國城市地下管線種類繁多且隱蔽性強，許多地下管線修建已久，普遍存在老化現象，加之以前的管線材質較差，工藝落后，管道存在滲漏、破裂甚至爆炸的可能性，為市民的生活帶來極大的安全隱患。

據統計，2009年-2013年直接因城市地下管線事故而產生死傷的事故案例共27起，死亡人數達117人。單就致死傷的地下管線事故而論，呈逐年增多趨勢。地下管線事故正從潛伏期進入爆發期。

上圖為中國城市規劃協會地下管線專業委員會對2009年-2013年中國地下管線事故做的統計報告，依媒體公開報道且影響較大的原則，典型事故總計75例。但這只是中國地下管線事故冰山一角，據地下管線委員會此前統計，2008-2010年間，全國僅媒體公開報道的地下管線事故平均每天就有5.6起。全國每年因地下管線事故造成的直接經濟損失以數十億元計。

統計顯示，地下管線出事故引發的次生災害屢見不鮮。比如，管線破裂導致火災、爆炸、地陷等。此外，密匝的管線之間還會“交叉感染”。2010年，黑龍江巴彥縣發生居民集體腹瀉，原因即污水管線滲漏污染了自來水管道。一年后，相似的一幕又在江蘇大豐上演。

管線自身的老舊、腐蝕是元兇之一，但并非管線事故主因。地下管線委員會統計的典型管線事故中，因管線自身問題引發的事故占比僅約一成，逾七成事故是由自然原因、外力蓄意破壞、第三方施工等外部因素所致。可以肯定的是，第三方施工是造成管線事故的首因。在地下管線委員會統計的75例典型事故中，因第三方施工所致的案例有40起。

除去野蠻施工原因外，管線信息共享不暢通、施工過程無專人監管也是重要原因。

1.3.3　綜合管廊建設對經濟的刺激

中國作為世界第二大經濟體，城市建設也取得很大成就，但綜合管廊作為城市的“里子”工程并不匹配。中國的城市地下綜合管廊的建設無論是長度還是密度，都與國外有一定差距。近年來官方出臺多項政策鼓勵各地推進城市地下綜合管廊建設，地下管廊建設工程成為我國基礎建設的重要組成部分。

據初步統計，2015年中國69個城市在建的地下綜合管廊，約1000公里，總投資約880億元。吉林省在全省范圍開展地下綜合管廊建設，2015至2018年該省計劃建設1000公里地下綜合管廊，總投資約1000億元。2015至2018年，中國將以包頭、沈陽、哈爾濱等10個城市為試點，建設地下綜合管廊389公里，總投資351億元。

管廊行業遠期看萬億市場，近期看試點城市擴容帶來穩定的投資增長。地下綜合管廊建設，需要社會資本的巨大投入。如果每年能建8000公里的管廊，每公里規劃投資1.2億元，投資額則達到萬億，并能有效帶動上下游產業。管廊建設將成為穩定GDP增長的重要引擎。

1.4綜合管廊的設置規劃

管廊工程規劃應根據城市總體規劃、地下管線綜合規劃、控制性詳細規劃編制，與地下空間規劃、道路規劃等保持銜接。管廊工程規劃期限應與城市總體規劃一致，并考慮長遠發展需要。

1.4.1　《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》的規劃思路

2015年5月，住建部下發《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》，為我國城市地下綜合管廊的規劃提供指導意見。

根據該文件，敷設兩類及以上管線的區域可劃為管廊建設區域。高強度開發和管線密集地區應劃為管廊建設區域。應劃為管廊建設區域主要是：

(一)城市中心區、商業中心、城市地下空間高強度成片集中開發區、重要廣場，高鐵、機場、港口等重大基礎設施所在區域。(重要節點)

(二)交通流量大、地下管線密集的城市主要道路以及景觀道路。(重要線路)

(三)配合軌道交通、地下道路、城市地下綜合體等建設工程地段和其他不宜開挖路面的路段等。(重要區域)

1.4.2　與舊城改造結合

《城市綜合管廊工程規劃編制指引》第8條要求：“管廊工程規劃應統籌兼顧城市新區和老舊城區”。但是從試點城市包括目前大多數正準備建設綜合管廊的城市來看，綜合管廊的規劃區域大多選在城市新區。對于這個動向，相關部門應引起相當警覺。

老城區既是城市居民主要聚集區，也是城市基礎設施問題主要集中區，應積極推進老城區綜合管廊建設。若不能解決老城區的管線問題，綜合管廊就不能形成網絡，建設城市地下綜合管廊的意義將大打折扣。老城區建設綜合管廊限制因素多，綜合管廊的建設應結合地下空間開發、老城區改造、道路改造等項目同步進行，以易于排查原有地下管線情況，消除不利因素對綜合管廊施工階段的影響;而且規劃應集約利用地下空間，統籌綜合管廊內部空間，協調好綜合管廊與地上、地下已有工程的關系，能夠使老城區基礎設施功能得到升級，滿足整個城市發展的新需求。

在一些人口密度高、交通運輸量大的繁華老城區,可以使用暗挖或盾構工法。這對成本、技術、管理提出新要求。按《指導意見》要求,要推進地下綜合管廊主體結構構件標準化,推廣應用預制拼裝技術,這樣既可以提高工程質量和安全水平,又能有效帶動工業構件生產、施工設備制造等相關產業發展。在運行方面,要提高智能化監控管理水平,確保管廊安全運行。

1.4.3　與新區開發結合

任何一項城市基礎設施或公共服務工程都應該在建設規劃的基礎上有序推進，城市地下綜合管廊工程尤其有必要規劃先行。新區的綜合管廊工程規劃應與新區規劃同步進行。

城市新區是發展現代城市的必要條件，具有用地規整、道路系統性強等特點，土地整理較為容易，建設難度較小，適合建設大型綜合管廊。從已建的綜合管廊項目統計來看，90%的項目建在新城區。綜合管廊建在新區，管線用戶規模會隨著新區人口的發展而逐步發展，要達到設計容量將是個相對漫長的過程。這勢必影響入廊費和管線運營費的收取，不但綜合管廊的綜合效益難以發揮，而且社會資本回收投資和取得合理回報就難以保證，這將極大地影響PPP模式的應用，甚至最終導致綜合管廊PPP項目失敗。

資料顯示，主要的發達國家或地區都是在高密度建成區如中央商務區(CBD)考慮建設綜合管廊。據統計，全球共有CBD127個(參考維基百科中對CBD的統計)，其中建設綜合管廊的有21個，普及率達到16.5%。因此，我們城市的主管部門不能簡單地以城市新區建設規格高，甚至以在新區建設麻煩少為由就輕率地決定把地下綜合管廊建在城市新區，如此決策會損害城市地下綜合管廊的發展前景。

1.5綜合管廊的投資模式

1.5.1　國外及臺灣地區

(1) 法英等歐洲國家

法國、英國等歐洲國家，由于政府財力比較強，綜合管廊被視為由政府提供的公共產品，建設費用由政府承擔。建成之后的管廊以出租的形式提供給管線單位，實現投資的部分回收。至于出租價格，并沒有統一規定，由市議會討論并表決確定當年的出租價格，充分發揮民主表決機制來決定。同時在相關法律中規定，一旦建設有綜合管廊，相關管線必須納入，不得再采用傳統埋設方式。

(2) 日本

日本在共同溝建設中，建設資金一部分由管線單位負擔，另一部分由道路管理者負擔;其中，管線單位負擔的投資額度大約占全部工程費用的60~70%。其中，道路如果為國道，則道路管理者為中央政府，共同溝的建設費用由中央政府承擔一部分;當道路為地方道路時，地方政府承擔部分的共同溝建設費用，同時地方政府可申請中央政府的無息貸款用作共同溝的建設費用。共同溝后期運營管理，采用道路管理者與各管線單位共同維護管理的模式;共同溝本體的日常維護由道路管理者負責，管線有各管線單位自行負責。

(3) 臺灣地區

從投資費用看，臺灣地區綜合管廊是由主管部門和管線單位共同出資建設的，其中主管單位承擔1/3的建設費用，管線單位承擔2/3費用;各管線單位以各自所占用的空間以及傳統埋設成本為基礎，分攤建設費用。維護費用的分攤，首先由管線單位平均分攤總費用的1/3，另2/3由主管機關協調管線單位依使用時間或次數比例分攤。

1.5.2　國內城市綜合管廊投資模式的變化

新中國成立以來，我國城市基礎設施建設融資經歷著從傳統經濟體制下財政主導型融資方式到市場經濟體制下的多元化融資方式的轉變，城市基礎設施投資中各項資金來源的結構變化顯著。

表：我國城市基礎設施建設投融資模式發展歷程

(1) 傳統時期——中央集中計劃融資模式

改革開放前，由于我國實行計劃經濟體制，城市基礎設施作為公共產品，長期以來一直由政府單獨提供，融資渠道單一而且融資額度有限。政府幾乎包辦所有城市基礎設施的投資、建設、管理和運營，各級財政投資也就成了唯一的資金來源。這段時期，基礎設施投資不僅取決于國家和城市的財政狀況，而且取決于國家和城市的投資政策和計劃安排。基礎設施建設一直被置于“配套”“輔助”的地位，僅在全社會固定資產投資總額中占很低的比重。這種主要依靠政府財政的融資方式，一方面因投入不足造成基礎設施建設總體水平的低下;另一方面也導致了資金使用效率的有限、運營管理績效的降低。

這一時期因為有待建設發展的領域和項目太多，對城市地下綜合管廊的認識遠未到位，所以綜合管廊的建設長期處于空白期。

(2) 改革初期——財政性資金融通和間接融資相結合

從20世紀80年代開始，隨著改革開放的不斷深入和擴大，國民經濟出現了較快速度的發展，對城市基礎設施的需求日漸迫切，建設資金缺口不斷擴大。與此同時，在企業改革中實施了減稅讓利的政策，財政收入在國民收入中的比重增速放緩，居民收入有了較大幅度的提升，居民儲蓄連年增加。在這種情況下，一方面，國家通過設立新的稅種和提高稅率，如設立城市維護建設稅、開征車船稅來增加城市的財政收入，并對這些收入實行專款專用，以增加對城市基礎設施建設資金的投入;另一方面，一些城市采取對一些基礎設施使用收費及提高市政公用產品價格的形式，籌集城市建設資金。

在單純依靠財政性資金融通無法滿足城市基礎建設資金需求的情況下，銀行貸款開始成為城市基礎設施建設一個重要的資金來源。各國由銀行提供的間接融資開始在城市基礎設施領域占據重要地位。在間距融資方面，除了商業銀行貸款之外，我國的城市基礎設施建設還積極利用國家開發銀行政策性貸款和國外金融機構和政府貸款，推動城市基礎設施建設事業的發展。總之，“撥轉貸”以及其后的國家計委組建的專業性投資公司，逐漸在公共事業融資領域引入了市場調節機制，初步建立了項目投資的“借貸”經濟合同關系。

由于有了一定程度的資金來源，再加上城市配套設施嚴重短缺，因此，地下管網作為城市供給的基本需求得到釋放，開始了一定規模的建設，只是彼時多為各管線單位自行直埋管線，綜合管廊建設尚未提到議事議程。

(3) 改革縱深時期——多元化融資主體和渠道模式

20世紀90年代初，中國開始在全國推行城市公共事業和基礎設施投資項目法人責任制改革，到1996年，各地相繼成立了“城市投資開發建設公司”，其職能是作為政府投資建設經營城市的載體，負責籌集、使用、償還城市基礎設施建設資金，并具體從事資產運營工作。隨著投資管理主體的確立和法人責任制的實施，城市公共事業和基礎設施項目投資的激勵機制開始形成。

從1992年開始，國務院陸續頒布了一系列引導城市基礎設施多元化融資主體和渠道的政策法規，逐步形成中央、地方、企業共同參與的多元投資體制，由此進入我國城市基礎設施多元化融資主體和融資渠道階段。進入21世紀后，中國城市公共事業投融資體制改革呈現加快之勢，制度創新的傾向主要集中在打破政府及公共部門壟斷，引入市場競爭，逐步放開政府對民間資本和外國資本進入城市公共事業領域的限制。

目前，我國城市基礎設施建設資金渠道多元化格局已經形成，主要包括以下幾點：一是財政資金渠道。二是間接融資渠道。包括國內外各種銀行貸款等。三是經營性收入、籌資渠道。四是資本市場直接融資渠道。包括股票上市、發行企業債券、以戰略性合作方式引入社保基金、產業基金、以債權或股權方式引入保險基金和引進外資機構、項目融資，特別是BOT、TOT、BT、ABS等。

伴隨著2008~2012年政府實行投資拉動政策，各地為爭取社會資本參與基礎設施建設，出現了大規模出售城市公用事業產權的改革風潮。這一過程弱化了市政行業的公益性和服務性，也影響到中央政府和地方政府必須保持相應出資比例的心態，反而使公共財政支出中在對市政公用事業的投入方面出現連年降低的現象。

正是在這樣的發展背景下，城市地下綜合管廊作為地下管線集約化管理的優選方式受到地方政府的重視，開始了探索性建設，建設資金的籌措方式也從單一的政府出資向政府與管線單位共同出資等方式轉變。

1.5.3　部分典型城市地下綜合管廊投資、建設的特點

(1) 深圳市

深圳市大梅沙-鹽田坳綜合管廊由政府投資，市工務署負責建設，于2005年全線貫通并投入使用。現由鹽田區城管局委托市水務集團進行管理，采用的是政府統一管理、各專業公司租用的模式。2008年8月，深圳啟動了國內第一個全市層面的綜合管廊系統整體規劃——《深圳市共同溝系統規劃》，同時主持編制了《深圳市地下空間設計指引》，并通過修訂《深圳市城市規劃標注與準則》，明確了地下空間利用的基本原則和各類設施的基本設計要求。深圳還率先組織制定了《深圳市綜合管廊使用費和維護費暫行辦法》，已于2016年8月正式發布。為推動后續在深圳西部光明新區地下綜合管廊的規劃建設，新區成立了由管委會領導掛帥，發展和改革、規劃、建設、城管及相關市政運營部門共同參與的地下綜合管廊建設領導小組，并確定由新區建筑工務和土地開發中心作為建設主體具體負責地下綜合管廊的建設工作。

(2) 廈門市

廈門市2010年就頒布了《廈門市綜合管廊管理方法》，從規劃、建設到維護管理進行了制度設計。廈門市綜合管廊由市政園林局主管，前期完成的集美新城等綜合管廊為政府投資，由廈門市政管廊投資管理有限公司具體實施。對后期集美新城集美大道、翔安南部新機場片區等3個綜合管廊項目，廈門市政府將建立起多元化投資體制，采取PPP投融資模式，廣泛吸收社會資本參與地下綜合管廊建設。同時，通過特許經營、財政補貼、貸款貼息、政府購買服務等機制，科學合理地引入社會資金投資建設地下綜合管廊。

(3) 廣州大學城

廣州大學城位于廣州西南的番禺長洲島上，建設的綜合管廊沿島嶼環形布局，全長18km。廣州大學城綜合管廊作為市政基礎設施的一部分由政府主導建設，由財政撥款，建成以后作為資產注入廣州大學城投資經營管理有限公司。該公司的主要業務是大學城經營性和準經營性市政公用設施、公共服務設施和高校后勤基礎設施以及在大學城城市公共資源范圍內相關項目的投資、經營管理及資本運營。公司的盈利性主業是大學城供冷供熱系統和中水系統經營。在綜合管廊經營方面，沒有考慮收取綜合管廊入廊費，由于沒有相關產權，所以只能收取租金，而租金收取又因缺乏相關的政策，收繳困難。廣州大學城投資經營管理有限公司希望收取的年租金約300萬元，僅僅與運營維護費相當，但未能如愿，項目運營一直處于虧損狀態。

(4) 珠海橫琴新區

珠海橫琴新區綜合管廊采用的是BT模式融資建設。珠海橫琴新區的BT項目包括新區市政道路及管網工程項目、堤岸和景觀工程兩方面，是廣東省的重點工程之一。經橫琴新區政府授權，項目由代表橫琴新區政府進行投融資的珠海橫琴投資有限公司發起，中國中冶基礎設施建設公司投資建設，工程總承包方為中冶集團下屬某一建設集團公司。珠海中冶基礎設施建設投資有限公司負責投資135億元，其中20億元用于地下綜合管廊建設。為保障橫琴新區地下綜合管廊項目的順利進行，橫琴新區政府專門成立了項目督辦組，以實現在全過程中行使監管，保證項目的順利融資、建設和移交。目前，項目建設完工，政府已回購90億元。