4.1 早期綜合管廊建設的出資方式

根據我國已建的綜合管廊，例如廣州大學城綜合管廊、上海安亭新鎮綜合管廊、深圳的大梅沙—鹽田坳共同溝、上海張楊路以及世博園區的綜合管廊,早期建設綜合管廊的資金來源主要有兩種：一是“政府全權出資”，二是“政府與管線單位聯合出資”。

4.1.1 政府全權出資

“政府全權出資”模式是指由政府全權負責綜合管廊的建設所需資金，包括建設工程成本和廊內基本設施設備所需的資金。建成后各個管線單位根據規定管線入廊，并繳納相應的費用，這部分費用包括租賃廊內空間所需的占用費以及后期的運營維護費用。

“政府全權出資”的常見形式主要包括:

(1) 政府直接財政撥款

政府直接通過撥款形式將資金注入綜合管廊建設項目，此項資金一般是全額撥付的,并且這部分資金是同時撥付，不存在分期支付形式。

(2) 銀行貸款

不是一般建設項目的銀行貸款，而是有政府出面，以綜合管廊建設的名義向國有銀行申請政策性的貸款，這種形式實質上也是有政府全權出資的，只不過是形式上的不同。

(3) 貼息資金

政府以撥付專項基礎設施建設資金的形式給綜合管廊項目撥款，此款項將作為綜合管廊建設的投資專用資金，這些建設資金會逐漸隨著項目的進展轉為貼息資金。然后由大型的被國家認可的投資運營公司作為政府所投建設項目的項目法人單位，負責建設項目的融資和資金的使用，其中的一部分資金可以通過向金融機構貸款的方式來籌集，這些資金的利息最后也是政府來支付，只不過要求綜合管廊項目單位要持銀行出具的索要憑證才能給予支付。

(4) 以上三種綜合使用

即綜合管廊的建設所需資金其中既包括政府的直接財政撥款，同時包括政府通過其他形式撥付的款項，例如銀行貸款和貼息資金的形式。三種方式的綜合運用,使政府投資的形式更加多樣化，一定程度上可以暫時緩解政府的直接財政壓力,政府還是比較傾向于采用這種模式的。

由于綜合管廊在我國起步本身就比較晚，從設計到最后的建設運營,各方面的理論和實踐經驗都十分不足，因此在我國這種“政府全權出資”的模式是最常用的一種方法, 因為國內的投融資市場本就不十分活躍，加之綜合管廊本來就是新鮮事物，被社會公眾認可還需要一個過程。但是由于綜合管廊投資規模較大，并且建設期較長，這種模式無疑增加了政府的財政負擔。因此想要吸引更多的非國有資金投入到綜合管廊項目的建設中來，還需要一段時間的努力，不過“政府全權出資”模式也有其特點，因為是政府全權出資的所以項目的所有權是沒有任何爭議的，必然是政府擁有，另外，整個項目的投資都有政府負責，所以政府擁有對整個項目的控制權。但是由于政府投入了大量的資金，但未來資金的回收還是未知數，所以對政府來說存在很大的投資風險。政府的責任也是非常重大的,綜合管廊項目本身就存在很多不可預測的風險，所以政府要制定相應的措施應對將來可能遇到的各類項目風險，以便有效的控制項目的運行和回收前期所投資金。

4.1.2 政府與管線單位聯合出資

政府和管線單位共同投資進行綜合管廊建設的最重要的一點是如何確定各方應投資多少，如何科學合理的確定出政府機構和投資的管線單位的投資額，如何權衡各方的共同利益。根據現有的一些基礎設施及綜合管廊的投資方式，總結政府機構管線單位共同投資建設綜合管廊的方式大致分為如下兩種：

(1) “企業出資，政府補足”模式

前提是綜合管廊的建設資金不是單純由政府或管線單位其中一方單獨承擔，而是首先有將來使用綜合管廊的各管線單位根據傳統直埋形式下自己的成本或者考慮單位本身的資金能力又或者根據管線的占用空間的比例和未來的經營收益先提供部分綜合管廊建設資金。剩余的建設資金的不足部分有政府機構補齊。至于管線單位到底該出多少，可以有政府和管線單位在決策階段通過談判協商的方式來具體確定，或者采用政府的行政能力，不過確定的最重要的原則就是權衡雙方的相互利益，最終達成共同投資建設的協議，不致增加雙方的負擔。

(2) “比例分攤”模式

首先政府和各管線單位按照之前的約定確定各自的投資比例，政府投資剩余部分由各管線單位補足，其次就是各管線單位之間如何分配投資比例，可以有政府出面結合傳統埋設條件下不同管線的成本不同以及未來的經營收益等指標綜合考慮確定各管線單位之間的出資比例。“政府管線單位共同投資”的投融資方式下，建設綜合管廊的資金由原來僅僅依靠政府轉變為政府和各管線單位共同投資建設，這種模式既保證了建設資金的按時供給，在一定程度上也可以減小政府的壓力，可以說這種方式無論對政府來說還是對管線單位來說都是有利的，因此在實施上也較為順利。這種方式比較適用于政府部門財政能力有限但又非常愿意建設綜合管廊的國家和地區。通過這種前期投資建設的方式，不用再考慮綜合管廊建成后管線單位不愿意進廊的問題，因為在前期管線單位已經投入了一定數量的資金來建設綜合管廊，所以建成后必定會將管線進廊，這樣也就可以解決綜合管廊將來的租用問題。

采用政府與管線單位聯合出資的模式雖然有較多的優點，但這種模式也是有其自身的不足和缺點，造成綜合管廊的建設在我國發展緩慢。采用這種模式一定程度上是減輕了政府的財政負擔,但卻相對加重了管線單位的前期投入。綜合管廊的前期建設成本要比傳統直埋形式下的建設成本高出了將近一倍，所以管線單位就眼前的利益來看，可能更傾向于采用傳統直埋的形式。另一個需要考慮的問題就是既然是政府和各管線單位共同投資，但雙方應該各自投資多少才能權衡各方的利益，并且各方都愿意出資。制定科學合理的出資比例不僅關系到前期的動員能否取得成效，也是后期綜合管廊建成后管線進廊后有效運營的必要保障。因為管線單位在進廊以前己經投入了大量的資金，所以在管線開始投入使用以后，勢必會急于收回前期投入的資金，這種狀態下很有可能將資金的回收全部轉給管線用戶，從而可能會造成管線用戶最終成為綜合管廊的最后買單人。這樣綜合管廊不但沒有起到帶來社會效益，便利居民生活的作用，反而適得其反。所以政府機構在采用這種投資方式的同時一定要制定相應的政策措施，一方面鼓勵管線單位積極投資建設綜合管廊，另一方面也要制約綜合管廊建成后管線單位對管線用戶的收費，使綜合管廊達到預期的效果。而且這種投資方式會造成綜合管廊的所有權不清楚，因為政府和管線單位同時參與了投資建設，所以也不是最科學合理的投資方式。

我國目前已經建成的綜合管廊一般都是“政府投資、企業租用”的出資模式，無論是“政府全權出資”，還是“政府管線單位共同投資”，事實上都是有政府出面以各種形式籌措資金。政府發起項目，然后由政府籌集資金建設綜合管廊，即使是政府管線單位共同投資，也是政府負責項目的整個過程，政府不僅要承擔項目的投資融資工作，還要負責建設綜合管廊一直到項目運營，項目運營期政府還要繼續負責其盈虧。

4.2 適合我國綜合管廊建設的PPP模式分析

財政部在財金[2014]76號中指出：“政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”

經過長期的理論研究和實踐運用，PPP方式產生了許多具體的模式，并且隨著實踐運用中的不斷改進和創新，產生了更多的新模式。具體分類如下表所示。

表：基于PPP的主要投融資模式分類

其中外包項目主要是由政府部門投資建設，產權也屬于政府，私人部門僅僅參與項目的運營維護，參與程度相對較低;特許經營項目中投資是政府和私人部門共同投資，但是項目的所有權仍然屬于政府部門，而后期的運營則完全交由私人部門管理;而在私人經營項目中，建設項目的整個過程將全部都有由私人機構承擔(如BBO)，甚至項目的使用權和所有權同時屬于私人機構,而公共機構只承擔對建設項目的相應的監管責任。根據PPP模式的具體分類含義，各方參與項目的程度也不盡相同下圖所示。

圖：各方參與項目的程度

可以看出，基于PPP的各投融資模式不僅含義不同。事實上，PPP模式的不斷的演變都是綜合管廊項目的社會化、政府投資項目的私有化，這也正是社會主義市場經濟作用的必然結果。隨著PPP投融資模式的不斷發展，政府部門參與項目融資相對成下降趨勢，即政府部門開始脫離出來，逐漸開始向社會融資轉變。而相對而言，社會第三方投資者開始進入到投融資市場并參與投資，其投資的積極性和投資額度都成逐漸增長的趨勢。

由于我國綜合管廊的建設處于初步階段，存量的綜合管廊很少，所以各城市一般采用PPP下的BOT模式。

BOT模式是一種滿足綜合管廊項目經濟特性的投融資模式，其實質即通過市場化的融資模式，吸引社會投資者參與投資，政府投入的資金只占其中很小的一部分，但是政府要給予項目一定的資金支持。這種資金支持體現在政府對綜合管廊項目的補償，從而實現綜合管廊項目的運營期的穩定收益，為綜合管廊項目的成功運作提供保障。結合我國綜合管廊項目的固有特點,根據政府部門對綜合管廊項目的資金支持階段不同,綜合管廊的BOT模式又可分為建設期補償模式(Subsidize in Building, Operate and Transfer,SB-O-T)和運營期補償模式(Build,Subsidize in Operation and Transfer,B-SO-T)。

4.2.1 建設期補償模式(SB-O-T)

具體操作：在項目的建設期，將綜合管廊項目分為基礎部分和運營部分;基礎部分為土建工程，政府一方面為了擁有項目將來的所有權，另一方面也為了保障項目質量和保障項目的有效啟動，因此政府部門主要投資基礎部分，而運營部分是將來項目建成后收益的主要來源，社會投資者投資的目的就是獲取收益，所以這部分的投資和運作就由私人投資者來負責。政府與運營管理公司通過簽訂協議與合同的形式，按照其服務、效益等指標，對運營管理公司進行定期考查。在項目運營期初期，由于綜合管廊剛剛開始運作，各個方面的制度和措施都相對不完善，還處于摸索階段，這時不是項目的獲得收益的時期，政府可以將其投資建設的基礎部分不收租金或收取較少租金的形式交給PPP公司使用。但是隨著運營不斷完善，政府會通過一定的方法和方式將部分資產移交運營公司，這時政府就要適當提高其收取的綜合管廊的使用費用，在此過程中政府可以通過調整其所出資額的比例及運營效果的形式，回收部分資金額，同時也可相對減少了運營管理公司產生過多的收益。通常情況下,政府和PPP項目公司在公司組成是就己在協議中明確規定了綜合管廊項目的所有權的交付時間，一般都是在特許經營期限屆滿以后，政府將會無條件的收回項目。具體的模式如下圖所示。

圖：建設期補償的PPP模式運作示意圖

建設期補償的PPP模式通過對綜合管廊項目的拆分，引進企業的資金，一定程度上降低了政府資金的短缺困難;同樣，將運營部分交給PPP項目公司負責，一是PPP項目公司是社會資金投資者組成的公司，其投資的目的就是從中可以獲取一部分的收益，整個項目的收益期是在項目建成投入使用后，所以由PPP項目公司負責運營部分的投資運營是兩全之策。但是，由于綜合管廊運營時不可預見的因素太多，而政府在運營期是不給予資金補償的，所以項目運營公司的風險較大。不過這種方式也會激發項目運營公司的潛在能力，使其提高運營管理技術,保證綜合管廊的有效運營并取得穩定的收益。

4.2.2 運營期補償模式(B-SO-T)

在運營期補償的PPP模式中，政府實質上是不參與綜合管廊項目的建設投資的，其只是按照約定的股權出資組建PPP項目公司。但是PPP項目公司的資本金僅為綜合管廊項目總投資的一部分，其他部分的投資通過PPP項目公司貸款來解決。政府通過預測將來進廊管線的多少和預期的經營收入，并根據貸款數額的多少以及貸款應付利息的多少，來決定對PPP項目公司的補貼數額。項目一旦正常運營，政府就可以根據以往的運營數據來不斷調整其補貼數額。這種不斷變動的補貼數額一方面可以使政府積極對綜合管廊項目的運營效果及時準確的進行評估，避免其補償的盲目性，同時也可以更好的監控綜合管廊項目的運作;另一方面可以避免PPP項目公司過分的依賴政府，如果政府在項目己經可以自行運轉的情況下，還給予大量的資金補償，勢必會降低運營的積極性，不利于項目的更好運營。通常情況下，政府和PPP項目公司在公司組成時就己在協議中明確規定了綜合管廊項目的所有權的交付時間，一般都是在特許經營期限屆滿以后，政府將會無條件的收回項目。該模式的運作示意圖如下圖所示。

該模式下，綜合管廊的項目資金是通過向金融機構貸款獲得的，降低了政府的壓力。但是在運營過程中，政府需通過補償方式支持項目公司，這樣有時會降低其運營效率，雖然政府可以通過建立有效的激勵約束機制來提高PPP公司的運營效率，但是這種約束激勵措施的程度是很難把握的，并且它的預期效果也是很難預測的。此外,可能會由于政府對綜合管廊項目未來現金流量估計的偏差過大等等原因，導致政府每年的財政補貼加大，并且政府每年還要投入大量人力來審核PPP項目公司的賬目，核對其現金流量，增加政府的工作量和人力財力投入。

圖：運營期補償的PPP模式運作示意圖

通過對兩種模式的分析，建設期補償的PPP模式較為優越。該模式下，項目建設資金由政府和項目PPP公司共同承擔，降低政府的財政負擔;運營過程中，項目公司自負盈虧，激勵其提高運營效率,努力降低成本,提高運營管理水平,同時有利于服務質量的提高,政府只負責監管就可以,不用投入太多的人力,大大減少了政府的工作量。但實際中各地綜合管廊項目大部都采取運營期補償模式，此種模式初期政府的投入很少，能大大減輕政府現時的壓力。

4.3 綜合管廊項目PPP模式的運作方案

4.3.1 綜合管廊項目PPP模式的運作流程

以下均按PPP下的BOT模式來闡述。

綜合管廊項目PPP模式的運作可以分為項目前期準備階段、成立PPP項目公司、項目實施和項目移交四個階段。項目的前期準備階段一般包括項目立項和可行性研究兩個方面;前期準備完成以后接下來的工作就是成立綜合管廊PPP項目公司，公司的確定可以采用招標的形式，通過這種方式可以選擇更為專業、水平更高并且與要求更匹配的公司;項目實施包括項建設和運營，這一階段是項目的關鍵時期，并且也是管廊項目的主要過程，首先建設期的融資是關鍵環節也是難點所在，之后就是項目的后期運營;最后一個階段是綜合管廊項目的移交。具體流程如下圖所示。

圖：綜合管廊項目PPP運作流程

綜合管廊項目的PPP模式有其自身的固有特點,最主要的是項目的前期融資不是依靠政府的財力,而是通過吸引社會投資者來投資。但是投資者之所以愿意投資就是想通過投資獲得一定的收益，要想獲得收益就要通過收取綜合管廊內進廊管線的使用費用。但是目前還沒有統一的具體規定，并且一般的公共物品都需要政府對其價格進行監督與控制，穩定的價格流是項目融資成功的前提，對于像綜合管廊這樣的公共產品，融資的成功要依靠政府的參與和有效監督。在綜合管廊PPP模式運作過程中，應注意理解以下幾點:

(1) 綜合管廊的特許經營協議

PPP融資的基礎就是政府對綜合管廊項目的特許經營權，就是政府允許特許經營公司對綜合管廊項目進行融資建設和運營。在經營期內綜合管廊的所有權運營公司所有，政府的職能就是對綜合管廊項目的具體運作加以監控。在簽訂特許協議時，政府要敢于放權，就是政府一定要明確其主要職責，而不要一味的只想擁有綜合管廊項目的所有權，不愿意放手讓運營公司管理。政府只有敢于放權，才能從繁重的管理工作中脫身出來，真正的實現綜合管廊的PPP模式的預期效果。

另外，政府也要通過該協議對運營公司加以約束，協議應嚴格規定雙方的義務。例如：運營公司應該提供什么樣的產品，既應該保證管廊的建設質量和管廊將來的服務質量，還要規定項目的經營期限，經營期限要適當。最后還要在協議中包含對于經營過程中出現的爭議的解決方案。綜合管廊項目的特許經營協議應包括如下圖所示內容。

圖：綜合管廊項目特許經營協議內容

(2) 管線單位的進廊協議

管線單位的進廊協議是綜合管廊項目得以運行的關鍵,這關系到綜合管廊建成后能否被合理利用而不被閑置。換言之就是各類管線單位是否愿意使其管線進入綜合管廊并支付一定的使用費用。管線進廊協議的取得是有很大難度的。正如前文所述,管廊的建設成本較高,管線單位的認識不全面等等諸多原因造成了管線單位不愿意使用綜合管廊。

鑒于此就需要借助立法和政府的行政權力對管線單位加以約束,一旦建成綜合管廊就必須使管線進廊等等。這不僅可以保證綜合管廊建成后可以有效利用，還可為前期的融資作保障,吸引更多的投資者。

(3) 政府的價格補償

由于綜合管廊的投資收益期較長,未來的風險又都是未知的,所以這些不僅會影響管廊建設資金的籌集,也會給經營公司造成壓力,所以政府部門應該簽訂一個價格補償的協議,就是在綜合管廊運營初期階段,政府應當根據實際情況,給予價格補償,保證綜合管廊項目的正常運作。

4.3.2 綜合管廊的PPP運作結構

綜合管廊的前期投融資和后期的運營采用PPP模式,即由政府部門與第三投資方成立PPP特許經營項目公司(SPV),從前期投資開始到項目的運作過程共同管理綜合管廊項目,根據協議,綜合管廊項目的前期投資由政府機構和第三方投資人按照特許經營協議的約定共同投資建設綜合管廊。

SPV公司負責綜合管廊的后期管理、所有產品和設備的檢修;向入廊管線單位收取入廊費和日常維護費，并有權獲得政府給予的可行性缺口補助，以此回收投資。特許期滿后PPP項目公司將綜合管廊無償交給政府。

綜合管廊PPP運作結構如下圖所示。

圖：綜合管廊PPP運作結構

在綜合管廊項目中，政府按照《特許經營協議》的規定，在綜合管廊的建設過程中，政府機構有義務監督項目公司按照協議的要求竣工。管線單位的使用費用實行政府定價管理。在特許期內，政府根據相關法律法規，并按制定的相關條款對PPP運營管理公司進行監管。同時政府也要執行特殊約定內的一切義務并承擔相應責任。

4.4 綜合管廊的運營管理

4.4.1 目前國內綜合管廊的運營管理范圍

(1) 出租管廊內空間

出租管廊空間的方式多適用于強弱電管線單位。由于目前我國電力行業是壟斷性很強的行業，電力運營商處于極為強勢的地位和狀態。對于電力行業可以采取出租管廊空間，讓其自設電力管線并自行運行的形式。同時，由于通訊等弱電管線的敷設、維修和運營通常具有較強的技術專業性，因而弱電管線的敷設、維保和運營最好也由電信運營商自行完成，綜合管廊運營管理公司只收取管廊空間占用租費。

(2) 出租管廊內管線

綜合管廊運營商可以依法根據合同約定向熱力和供水運營商出租屬于自己作為產權主體的管線并收取管線租金。綜合管廊運營商還可以向供水和熱力運營商提供相應的管線輸配服務并收取相應費用。

(3) 出售廊內建成管線

綜合管廊運營管理公司也可根據管廊產權單位授權出售管廊內全部或部分由管廊產權單位投資建設的已建成管線，回收管線建設費用。并就管線維護管理問題與管線購買單位進一步理清權責，加強監管。

(4) 管廊的日常維護管理,即物業管理

管廊的物業管理主要包括日常清潔、管廊和管線維護保養、管廊內安保等內容，可由綜合管廊運營商自行承擔，也可委托專業物業管理公司進行管理。根據中關村地下綜合管廊的管理經驗，管廊的物業管理可由綜合管廊運營商分設一個部門，專門從事綜合管廊的日常物業管理事務。管廊物業管理產生的運營成本由管廊管理公司負擔，物業費的收取工作由公司相應部門負責。

4.4.2 國內綜合管廊的運營管理方式

(1) 全資國有企業運營模式

由地方政府出資組建或直接由已成立的政府直屬國有投資公司負責融資建設，項目建設資金主要來源于地方財政投資、政策性開發貸款、商業銀行貸款、組織運營商聯合共建等多種方式。項目建成后由國有企業為主導通過組建項目公司等具體模式實施項目的運營管理。目前這種模式較為常見，天津、杭州、順德等城市采取此種運作模式，青島高新區采取的也是類似的國有企業主導的運營管理模式。

(2) 股份合作運營模式

由政府授權的國有資產管理公司代表政府以地下空間資源或部分帶資入股并通過招商引資引入社會投資商，共同組建股份制項目公司。以股份公司制的運作方式進行項目的投資建設以及后期運營管理。這種模式有利于解決政府財政的建設資金困難，同時政府與企業互惠互利，實現政府社會效益和社會資金經濟效益的雙贏。柳州、南昌等城市采取的是這種運作模式。

(3) 政府享有政府授予特許經營權的社會投資商獨資管理運營模式

這種模式下政府不承擔綜合管廊的具體投資、建設以及后期運營管理工作，所有這些工作都由被授權委托的社會投資商負責。政府通過授權特許經營的方式給予投資商綜合管廊的相應運營權及收費權，具體收費標準由政府在通盤考慮社會效益以及企業合理合法的收益率等前提下確定。同時可以輔以通過土地補償以及其它政策傾斜等方式給予投資運營商補償，使運營商實現合理的收益。這種模式政府節省了成本，但為了確保社會效益的有效發揮，政府必須加強監管。佳木斯、南京、撫州等城市采取的是這種運作模式。以這幾種模式為基礎，各地根據自身的實際衍生出多種具體的操作方式。

4.5 綜合管廊運營的監管

綜合管廊運營管理的監管的具體形式主要有兩種，第一種是直接監管。建設初期，綜合管廊由國有獨資的專門公司負責運營，要更多地承擔社會公共責任,發揮綜合管廊的社會職能和效益。在這種情況下，主要采取直接監管的形式。即在地方政府的領導下，通過公用事業中心的具體組織和協調，將綜合管廊運營商和其他經濟主體的行為統一在社會效益最大化的目標之下。具體說來,就是要使公用事業價格、綜合管廊的各種費用的確定以及綜合管廊運營商的行為得到規范，有利于企業和居民的利益。

第二種是合同監管。就是由政府以合同方式參與或介入綜合管廊特許壟斷經營權的授予、相關協議的訂立以及綜合管廊運營管理的其它活動中。同時對綜合管廊運營公司與其他經濟主體之間簽署的業務合同進行必要的監管和監督。待發展進入逐步成熟的階段,就更適于采取較為穩定和規范的合同監管形式。

4.6 PPP模式下綜合管廊項目風險分配

4.6.1 風險分配基本原則

PPP項目的風險分配機制以風險最優分配為核心，同時遵守風險與收益對等原則、風險可控原則。

(1) 風險最優分配原則

PPP模式致力于在政府和社會資本間實現最優風險分配而非政府風險轉移的最大化，因此并非所有的風險都會被政府轉移給社會資本，在風險轉移水平由低至高的區間內，存在一個最優風險轉移水平，使項目可實現價值最大化。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，每個可識別風險均應獨立分配給能夠以最小成本(對政府而言)、最有效管理它的一方承擔，即PPP項目的風險最優分配原則。

(2) 風險與收益對等原則

PPP項目的風險分配主要通過合理約定的方進行，在風險分配時應遵循風險與收益對等原則。合同條款中應既關注合主體對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與風險相匹配的收益水平的權利。如果風險管理成本大于與之對應的收益，風險轉移不可能在自愿的情況下發生，只有各參與方從風險分擔中均得到好處，風險分配才有意義。

(3) 風險可控原則

在PPP項目長達數十年的運行過程中，一些風險可能會出現政府和社會資本都無法預料的變化，導致風險發生概率上升或風險發生時財務損失增加。為保證政府和社會資本合作關系的長期穩定，在項目協議中，應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限，不能由某一方單獨承擔超過其承受能力的風險。否則，社會資本可能無法保證公共產品與服務的提供效率，政府可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關系的積極性。

基于上述原則，為解決風險分配這一貫穿PPP項目生命周期的核心問題，節約政府和社會資本風險分配方案談判時間，降低交易成本，實踐中經常將風險分配標準化流程引人PPP項目的風險分配中。

PPP項目風險識別、分析與分配的基本路線如下圖所示。

圖：綜合管廊PPP風險識別與風險分配的基本路線

4.6.2 綜合管廊PPP風險識別與風險分配

根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》[財金(2014)113號]，原則上，項目設計、建設、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

(1) PPP項目的共性風險及承擔主體。

PPP項目的共性風險主要是以下幾個方面：政策風險、法律風險、設計風險、建設風險、財務風險、最低需求風險、運維風險和不可抗力風險。

各PPP項目在共性風險的分配上大致相同，不再贅述。

(2) 綜合管廊PPP項目的特色風險及分配主張。

1)組織風險。

該風險更重要的是表現為政府方在綜合管廊PPP項目上的模式選擇、設計組織方式選擇、政府采購方式選擇、項目建設管理方式選擇、項目建設管理組織實施、項目運營管理方式選擇等方面的能力。此類風險應設為重大風險并由政府承擔。

2)法律風險。

綜合管廊PPP項目最大的法律障礙來自地下空間權屬不清晰。目前狀態下，任何以地下空間權益作為交易對象的做法都存在風險。社會資本方應予以警惕。

3)設計風險。

綜合管廊工程設計風險來自兩個方面，一是在設計責任擔當方面，如果政府方一直將設計管理進行到施工圖出版，則所有設計范圍內的風險全部由政府分擔;如果PPP項目采用EPCO方式發包，社會資本方承擔。二是在設計內容分配方面，如果綜合管廊工程按當前做法只進行廊道及其附屬設施的設計，則遺留的管線工程從設計、投融資、建設到運營的風險(包括由此對綜合管廊運營管理引發的風險)均得由政府方承擔;而當綜合管廊工程實行一體化全面設計并采用EPCO方式發包時，則系統性的綜合管廊施工圖設計風險全部由社會資本方承擔。

4)最小需求風險。

綜合管廊的最小需求即表現為規劃人廊的管線能否全部人廊。這個問題首先涉及人廊的性質怎么定義并在此基礎上怎么確定人廊費。此項風險完全來自政府方。

5)項目建設管理風險。

當前在對綜合管廊PPP項目建設期監管問題上，有人認為這完全是社會資本方的責任，政府實施機構可以通過安全、質量、審計等政府常監督管理設機構對項目的建造實施監管或由參與到SPV里的國有企業進行監督就可以了，沒必要再弄一套機構進行管理。有觀點認為這是完全錯誤的認識。綜合管廊項目建設期管理涉及項目的設計、施工、采購、竣工試驗、竣工后試驗等全方位、全過程，不是政府常設監管機構可以管理得了的，更不是從屬于SPV的國企中的個別管理人員所能勝任的，必須由政府實施機構全面承擔PPP項目合同中的甲方責任。項目建設管理風險是由政府和社會資本方共同承擔的風險。

6)項目運營管理風險。

綜合管廊的運營管理風險主要還是來自運營管理責任范圍的劃分。在當前綜合管廊只是在完成了廊道及其附屬設施建設就視同可以進入運營期的情況下，來自政府方不當的運營組織方式的風險是巨大的。首先，運營一個空管廊難以獲得運營管理費這一現金流。其次，一旦管線全部入廊后，各自為政的管線單位管廊人員與綜合管廊運營管理人員在高度混雜的同一管理空間內，將不可避免地發生責任不清的問題甚至事故。該風險顯然應由政府方承擔。

7)融資風險。

綜合管廊工程一次性投資體量巨大、杠桿融資比例高、建設投資期長、融資成本高、風險分擔復雜、資金結構層次多，具有資金可獲得性風險、金融機構信用風險、匯率風險、利率風險、通貨膨脹風險、流動性風險、金融機構監管風險和再融資風險等。

在設計融資風險分擔方案時，須遵循由對融資風險最有控制力的一方承擔相應的風險、融資風險收益對等以及承擔風險上限等準則。在此建議：由于社會資本對于商業性項目的融資技巧比政府更有經驗，也更為熟悉金融市場的運作規律，因此資金可獲得性風險一般由社會資本承擔;金融機構信用風險按照行業經驗應由社會資本承擔，但在融資過程中，政府可能牽頭尋得金融機構資金支持;匯率風險的發生具有較大的偶然性，一般由社會資本承擔，但政府可以補貼、擔保等方式予以適當分擔;利率風險主要由私營機構來承擔，但其承擔有一定的限度，超過此限度則由政府以補貼、保證等方式予以分擔;通貨膨脹風險主要由社會資本承擔，但是政府對于通脹風險是有經驗、資源和優勢去管理與控制的，所以一般由社會資本和政府共同承擔;由于金融機構在為項目融資時可要求由政府或融資擔保機構提供擔保，因此由政府部門和融資擔保機構分擔部分流動性風險;金融機構監管風險的存在會干預到項目資金的優化使用，對項目收益產生影響，此種風險發生比較偶然，一般由社會資本承擔;再融資風險的發生主要是與社會資本對SPV公司的運營管理水平相關，所以再融資風險一般由社會資本承擔。