記者近期在北京、上海、重慶、江蘇、四川等地采訪時發現，盡管“十二五”時期我國城鎮污水處理及再生利用設施建設取得了不俗成績，但城鎮污水管網配套不足、建設滯后仍舊是各地面臨的“老大難”問題，由此導致部分新建成的污水處理廠“吃不飽”，無法充分發揮效益，尤其是一批新建的鄉鎮污水處理廠成為了“曬太陽”工程。

配套管網建設滯后

部分地區水污染問題仍較為突出，根據第二批中央環保督察的反饋意見，北京、上海、重慶、廣東、湖北、陜西、甘肅等受督察的七省市均不同程度地存在污水處理設施不足、污水直排或超標排放等現象。記者在調研中發現，不少城市還面臨著配套管網建設滯后、老舊管網滲漏嚴重、設施提標改造需求迫切等突出問題，基礎設施短板亟待補齊。

在第二批中央環保督察中，督察組發現：2016年末重慶市的54座城市污水處理廠中有39座未按期建成，22個遠郊區縣沒有建設污水處理污泥無害化處置設施;北京百善再生水廠因管網配套嚴重不足，2013年6月建成后長期閑置;上海市中心城區雨污混接導致每天約20萬噸污水直排，對中心城區河道和長江口水質造成較大影響。

經過“十二五”時期的快速建設，我國城鎮污水處理水平有了明顯提高。截至2015年，全國城鎮污水處理能力已達到2.17億立方米/日，城市污水處理率達到92%，縣城污水處理率達到85%。盡管如此，不同地區的污水處理設施水平仍存在結構性差異：從全國來看，經濟發達地區普遍好于欠發達地區;從一省情況來看，省會城市、大城市的情況又遠好于縣城和建制鎮。

過去五年間，我國主要城市的污水地下管網新建、改建工作明顯提速。但總體來看，我國城鎮污水管網配套建設還處于“還賬”階段，省會、中心城市等主要城市之外的一般縣市，欠賬問題比較嚴重。即使是在大城市，由于長期“重地上、輕地下”，一批新建污水處理廠因為管網不配套等原因“吃不飽”。

重慶九曲河污水處理廠是2013年新建的大型污水處理廠，日處理能力達到10萬噸。然而，從2013年試運行至今，其實際處理水量仍然在每天2.5萬噸左右。這樣的情況在重慶其他幾座新建污水廠都不同程度存在。比如，設計日處理3萬噸的水土污水處理廠，實際處理量只有1.5萬噸;重慶果園污水處理廠的實際處理量僅為5000噸-7000噸，不足處理能力的一半。

“現在是污水處理能力等著管網建設往上走。”北京排水集團總經理助理張軍說，一般情況下，城市主管網建設隨著公路同步建設，不存在大的問題，但二、三級管網的配套往往涉及土地征拆和眾多利益相關方，污水處理能力受制于管網建設速度。

近年來，國家對鄉鎮污水處理能力重視程度不斷提高，各地新修了一批鄉鎮污水處理設施，但鄉鎮管網建設相對城市更加落后，這些污水處理設施中，不少都面臨成為“曬太陽”工程的風險。

前不久的環保督察調查顯示，重慶所有鄉鎮污水處理設施63%因工藝不合理等原因不能完全正常運行，而管網不配套是主要原因。四川省宜賓市共有168個鄉鎮，目前已建成生態模式為主的鄉鎮污水處理設施157個，占比達93%，但大部分因管網不配套或配套不完善，導致污水處理設施無法運行或運行不正常。

2015年頒布的《水污染防治行動計劃》(俗稱“水十條”)中明確提出了“現有城鎮污水處理設施，要因地制宜進行改造，2020年底前達到相應排放標準或再生利用要求”。今年2月公布的《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》(以下簡稱《規劃》)再次提出，要以改善水環境質量為核心，倒逼城鎮污水處理設施建設和升級改造，并在“十三五”末初步形成全國統一、全面覆蓋的城鎮排水與污水處理監管體系。

根據《規劃》，“十三五”期間應進一步統籌規劃，合理布局，加大投入，實現城鎮污水處理設施建設由“規模增長”向“提質增效”轉變，由“重水輕泥”向“泥水并重”轉變，由“污水處理”向“再生利用”轉變。

記者梳理發現，“十三五”期間全國規劃新增污水管網12.59萬公里，新增污水處理設施規模5022萬立方米/日，新增污泥無害化處置規模6.01萬噸/日，新增再生水利用設施規模1505萬立方米/日，在“十二五”末基礎上分別增加42.5%、23.1%、160.7%、56.7%。據估算，設施總投資約5644億元。

老舊管網滲漏嚴重

由于過去建設標準低、長期高負荷運轉等原因，老舊城區管網“病害”問題突出。雨污混流、污水管錯接到雨水管等現象，也加劇了污水直排現象。隨著近年來各地管網改造向社區、企業等二、三級管網推進，改造難度也呈幾何級增長。

2015年，成都市水務局對成都中心城區2000年之前修建的1800公里污水管網做了一次檢測排查，發現病害5000多處，主要表現為空洞、滲漏、塌陷等問題。也就是說，平均每公里有將近3處需要防治。

記者在重慶、江蘇、上海等地采訪時也發現，老城區管網“病害”多，污水跑冒滴漏等現象非常普遍。重慶市建委城建處副處長古霞說，老城區管網配套原本就欠賬多，再加上過去20年城市高速發展，一大批老舊房屋被推倒重建成摩天大樓，重慶主城區人口也增長到近千萬，但地下污水管網卻沒有新增多少，老舊管網長期高壓運行。

基層干部反映，隨著近年來各地管網改造向社區、企業等二、三級管網推進，改造難度呈幾何級增長，尤其是老舊社區成了“啃不動”的硬骨頭。

四川省城鄉規劃設計研究院市政建設規劃所所長林三忠告訴記者，老舊小區多是散居樓棟，沒有小區物業，更沒有維修基金，又不可能組織群眾自籌資金改造管網，這加劇了地方財政負擔，甚至超出了許多中西部城市可以承受的范圍。

此外，管網改造引發的社會治理難題也是許多老城區不可承受之重。老舊城區大多人口密集、道路交通擁堵，管網改造引起的道路開挖，對生產生活會帶來很大影響。

“十三五”城鎮污水處理設施要實現“提質增效”，需要繼續加大對污水管網新建、改造的投入力度，并更多向中西部中小城市和鄉鎮傾斜。成都市水務局排水處處長閆寶利說，管網建設點多面長，除了工程造價本身外，還涉及大量動遷工作，這些都需要地方政府層層配套，而西部地區越到基層配套能力越弱，希望國家的新增投入資金能更多向中小城市和鄉鎮傾斜。

在進一步加大管網建設資金投入的同時，還應加大政府協調統籌力度，破解管網建設中的機制性難題。張軍說，市政基礎設施先行是城市建設基本原則，但由于缺乏有力的協調機制，實際操作中往往是先蓋樓后通管網。各地應該由政府主導，建立起規劃、國土、城建、交通、市政等多部門參與的協調議事機制，將給排水、天然氣、電信光纜、電力設施等都統籌起來。

成都市水務局水域處處長郭浩說，目前各地有關污水處理等公共基礎設施的規劃、建設和維護管理部門幾乎都是分開的，造成“九龍治水”不相協調，且責任無法落實的問題，應加快城管體制改革，試點規、建、管相統一的模式。

社會資本“有門難進”

城鎮污水處理設施投入，主體責任在地方。近年來，宏觀經濟下行壓力加大，地方財力普遍吃緊。隨著各地積極探索政府與社會資本合作(PPP)等融資模式，社會資本“加速快跑”進入污水處理領域，但社會資本想要真正“跨進門”，也面臨著一些障礙。

林三忠認為，各地必須要堅持“多條腿走路”，在國家政策支持的基礎上，要加大財政投入力度，同時還需積極探索政府和社會資本合作(PPP)、基礎設施金融貸款等多種模式，并引導投資逐步向“老、少、邊、窮”地區傾斜。

事實上，污水處理等市政工程正是當前PPP的熱門領域之一。近年來，因利好政策頻出，我國環保產業步入快速發展期，頗受資本市場青睞。社會資本“加速快跑”進入污水處理領域，有效彌補了當期財政投入的不足，但記者通過調研發現，社會資本想要真正“跨進門”，也面臨著重重障礙。

首先，一些地方的PPP項目暗藏“玻璃門”，政府與社會資本的合作變成了與地方國企、央企的合作，有悖于PPP的初衷。企業普遍反映，在PPP項目中，地方政府既是游戲規則的制定者，也是參與者，最終還要充當“裁判員”。這種情況下，地方政府往往會選擇國有企業來合作。

“民營企業拿小項目容易，拿大項目難。”閆寶利接受記者采訪時也坦言，地方政府要考慮長遠發展，因此更看重企業的社會責任。

其次，投資回報偏低、盈利模式單一。記者從部分企業了解到，水務行業盡管收入穩定，但平均盈利水平并不高，總資產回報率約7%至8%;同時，開展PPP項目大量占用資金，由于民營企業融資成本普遍較國有企業高，導致競爭力不足。

第三，環保產業集中度低，存在無序競爭風險。上市企業博天環境集團股份有限公司董事長兼總裁趙笠鈞告訴記者，全國環保企業數量超過5萬家，但2016年總產值不過4.5萬億元，平均每家不到1億元，年收入超過3億元的企業不足千分之八，92%的企業人員規模少于50人，集中度不高，存在著小而散、低價競爭等亂象。

業內人士認為，產業加速發展將會逐步倒逼行業整合。“這兩年說環保產業是藍海，大家一窩蜂來做，污水偷排、處理不達標等問題就冒出來了。”重慶市水務資產經營有限公司董事長李祖偉認為，現階段我國環保水務市場發育不完善，缺少嚴格的監管體系，政府部門應加大對PPP項目的監管力度，避免“劣幣驅逐良幣”。

“這也進一步要求政府明確自身在PPP項目中的定位：政府的職責在于規劃、審批和監管;招投標、建設、運營都可以交給市場去做。這已經是國外PPP比較成熟的經驗。”李祖偉說。