導讀：在綠色發展業已成為國家可持續繁榮的內在動力的大背景下，PPP與綠色金融多層次交融促進，漸成水到渠成之勢。本文將展示全球PPP與綠色金融結合發展的五個領域和案例，以探討二者如何為促進我國社會、經濟、環境的可持續發展貢獻合力。本文選自首屆PPP征文大賽作品，目前大賽仍在進行中。

2016年，《實現聯合國可持續發展目標以人為本的PPP善治指導原則(草案)》發布，為PPP提供了可持續發展的導向標;同年8月我國七部委首次聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，明確以綠色金融支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等提供金融服務。在綠色發展業已成為國家可持續繁榮的內在動力的大背景下，PPP與綠色金融多層次交融促進，漸成水到渠成之勢。本文將展示全球PPP與綠色金融結合發展的五個領域和案例，以探討二者如何為促進我國社會、經濟、環境的可持續發展貢獻合力。

一、 綠色基金+垃圾發電PPP：英國國家綠色投資機構的探索

英國的綠色投資銀行(GIB)成立于2012年，是英國立法支持的以盈利為目的的國家級綠色投資基金，建立之初由英國政府100%持股。發揮“綠色影響力”和實現“盈利”是其基本任務。“綠色影響力”是指投資活動應限制在“綠色項目”，GIB綠色績效關注的五個綠色目標包括：減少溫室氣體排放;提高自然資源的使用效率;保護或美化自然環境;保護或加強生物多樣性;促進環境可持續發展。其主要投資領域為海上風能、垃圾發電和能效提升。截至2015年，GIB共支持了7個地方政府PPP/PFI的垃圾發電項目(項目示例見表1)。

表1 英國“綠色投資銀行以優先債方式支持垃圾發電PPP項目

英國不僅是PPP模式的經驗輸出國，對于綠色項目和綠色技術創新提供的融資支持也值得跟蹤研究。以Addenbrooke's醫院的熱電聯產項目為例，為推進英國國家醫療服務體系的能源改造升級，GIB與英國英杰華集團 旗下的資產管理公司合作，1:1投資3600萬英鎊，以PPP方式為醫院提供綜合熱電動力裝置、生物質能鍋爐、高效雙重燃料鍋爐以及垃圾焚燒供電技術，并采取諸如新型照明、改進加熱和照明控制措施，為該醫院節省了大量能耗成本。醫院竣工后每年可降低3萬噸CO2當量，碳排放量相比改造前降低了47%。

對該醫院的投資僅為GIB支持英國國家醫療服務體系(NHS)實現能效目標的地方案例之一。對于類似的項目，GIB可直接債權投資，也可與Aviva ReALM能源中心基金，法國基礎設施協會(Societe Generale Equipment Finance)等機構聯合投資，或通過GIB能效基金(SDCL和Equitix)來投資。雖然投資的組織方式靈活多樣，但所有投資組合都遵循三個主要原則：1)還款來源要有保障，償還貸款的資金主要來源于系統運行過程中節省的能源支出; 2)貸款期限與熱電聯產系統的生命周期一致;3)提供有市場競爭力的融資利率。

GIB本著不與私人資本競爭的原則，專門投向無風險記錄、私人資本不愿投資，但經GIB判斷收益有保障的綠色前沿領域，其治理結構和績效結構的設計確保其能夠提供包括專業的綠色技術咨詢、環境與氣候風險管理及融資解決方案在內的整合服務。GIB實質上起到了PPP+綠色金融實驗室的作用，在為項目量身定制融資方案的同時也盡可能地保證模式的可復制性，進而不斷推動符合經濟、社會和環境訴求的項目落地，使得更多綠色項目的商業模式趨向成熟。

二、 社會和環境影響力債券+綠色醫院PPP：世行集團在土耳其的突破

2014年，ELZ Sa?l?k Yat?r?m A.?.公司在土耳其東部的埃拉澤省獲得28年特許經營權，負責當地一個輻射整個省域的綠色醫院的設計、建造、融資、裝備和運營。該項目是土耳其政府以綠色債券支持的第一個PPP項目，也是土耳其基礎設施融資改革、引入私人資本的“試點工程”。

該項目總成本約3.6億歐元，為80%債權加20%股權融資，項目在世行集團國際金融公司(IFC)的支持下發行了2.88億以歐元計價、為期20年的綠色債券。

為了提升債券評級，提高對投資者的吸引力，歐洲復興開發銀行(EBRD)以及世行的多邊投資擔保機構(MIGA)在項目中引入了增信機制，AAA級別的EBRD出資890萬，提供臨時流動性支持，以降低項目建設和運營過程中的風險，且覆蓋MIGA的政治風險。MIGA為債券投資級別的2080萬歐元提供了長達20年的政治風險擔保，也為工程的債券融資提供了擔保，令債券獲得了穆迪Baa2的評級，比土耳其的主權評級高出2個等級。法國開發署的私營部門機構Proparco與荷蘭開發署的FMO發展金融機構認購了債券。世行的國際復興發展銀行(IBRD)和EBRD也幫助土耳其衛生部完善了PPP合同管理與監管所必需的制度基礎和能力建設。

該項目債券經第三方機構Vigeo EIRIS綠色評級，被認證為“綠色且有利于社會”，確保項目建設和運營過程中的符合低碳化標準，該項目也完全符合IFC和EBRD的績效標準、EBRD業績標準，以及世界銀行集團環境、健康與安全指南(EHS)的要求。

綠色債券與普通債券相比，具有融資成本相對較低、融資期限拉長、投資者結構優化、環境和社會影響較好等優勢。去年底我國出臺的《綠色債券發行指引》、《綠色債券支持項目目錄》初步構成了我國綠色債券管理體系的基礎，且正持續完善項目認定口徑、“第三方意見”的報告和披露標準、項目環境與社會影響的跟蹤評估方法，風險管理及激勵政策等方面。未來若能借鑒國際經驗，為綠色PPP項目債券提供信用擔保，并通過市場化和差別化的擔保、補貼或稅收優惠政策進一步優化風險與收益的分擔機制，將為私人資本參與可持續基礎設施的建設提供更為完善的激勵和保障。

三、集中式太陽能發電+PPP：如何實現風險管理

摩洛哥計劃到2020年利用太陽能獲得14%的能源供應，且計劃將電力出口歐洲。在歐盟的支持下，摩洛哥政府制定了“太陽能發展計劃”，計劃的第一個項目在摩洛哥中部的沙漠城市瓦爾扎扎特(Ouarzazate)開展。該項目首期工程首次引入了PPP模式，標志著摩洛哥政府在太陽能發電計劃中將逐步引入私人部門的大規模參與，首期建成電廠已于2016年初投入使用。

強有力的公共支持及基于PPP模式的風險分擔機制是該項目得以順利延續的重要前提。首先，摩洛哥政府成立了摩洛哥太陽能管理局(MASEN)，專門負責摩洛哥太陽能計劃，并且籌集了充足的資金用以支付集中太陽能發電技術的額外成本(據估計為每年6000萬美元)。國家以“購電協議”的形式承諾購買生產的電力 ，大大降低了產出階段的運營風險。經過競爭性投標后，入圍的太陽能電力生產企業組成了太陽能電力公司，與政府簽訂長期合同，以確保項目的建設、融資和運行按照合同約定實施;且以有競爭力的投標價格將產出的電力銷售給MASEN。

摩洛哥政府通過可再生能源法、摩洛哥太陽能管理局與摩洛哥政府公約的方式保證政府以財政補貼來彌補MASEN購電成本與銷售電價之間的價差。且世行承諾，在摩洛哥政府需要動用財政資金彌補差價的情況下，世行IBRD以2億美元貸款來支付這部分增量成本。這一機制與很多國家“上網電價基金”的作用相同，能夠大幅度減少私人參與氣候類項目融資的交易成本和風險，可以復制到很多新能源和能效項目的融資結構中。

該項目得以實施和延續無疑有賴于多層次的國際合作。項目獲得了清潔技術基金(CTF)1.97億美元優惠貸款;并有IFIs、非洲開發銀行、法國開發署、歐洲投資銀行和德國復興銀行為該項目提供貸款;歐洲社區投資機構(NIF)提供了贈款，國際捐贈和借款達到了約10億美元。早期的優惠融資(圖1 的橙色部分)使初期成本降低了25-30%。另外，國際金融協會還提供了必要的專家和技術支持。

圖1 摩洛哥“太陽能發展計劃”風險分擔模式

摩洛哥太陽能項目以公共-私人合作模式為基礎形成了有效的風險分擔框架。安永對該項目評價頗高，認為項目資金來源架構有利于業主、提供資金的國際機構和私營承建商共同承擔風險。MASEN在公共-私人合作模式中同時充當了資產投資者和資源購買者的角色，發揮了整合公共與私人部門能力的作用。在這一框架下，私人部門的投資者承擔建設和運營風險，摩洛哥政府則承擔電力市場風險(收益風險);提供優惠融資的借款人減緩融資風險的作用在風險分擔框架中也得以充分體現。

四、氣候風險下的PPP：可用的風險管理工具

近期世行集團基礎設施委員會(PPIFA)連續發布報告，提示利益相關者在大型基礎設施的規劃、建設和運營全過程主動識別和管理氣候風險。聯合國環境規劃署(UNEP)和國際清算銀行(BIS)的研究表明近年來巨災事件的發生頻率越來越高，且相比發達國家，發展中國家更易受到氣候風險的威脅。例如，2011年3月，洪水造成了南非約翰內斯堡豪登橋(WitKoppen Bridge)坍塌。坦桑尼亞的干旱對Mtera堤壩的影響導致了該地區的長期斷電。印度欽奈(Chennai)發生的降雨和洪水災害造成了整個城市連續數天的斷電和交通體系崩潰。新加坡大學的一項研究也發現，亞洲城市最大的11個基礎設施完全不具備抵御洪水的功能。

PPIFA認為氣候風險對PPP的影響引發了以下問題：

1) 在新的風險情境下是否仍然使用PPP模式，需要重新決策。且若預期私人部門要求對氣候風險導致的額外風險進行補償，是否會降低PPP項目對私人部門的吸引力?

2) 私人部門提出的用于氣候風險管理的新的適應(adaptation)措施可能需要額外的補償。在競爭性招標采購情景下經濟評估標準所占權重較高，PPP采購框架能否激勵私人部門在進行適應措施創新的同時確保項目全生命周期的成本最優，且仍具有競爭性力?

3) 分散激勵(split incentives)： PPP全生命周期服務成本與合同的期限一致，不能覆蓋基礎設施資產的使用壽命。為加強基礎設施全生命周期氣候風險的適應和管理，激勵機制的結構設計能否使得私人部門在基礎設施使用壽命期限內，而不僅僅是在PPP合同存續期內(尤其是當基礎設施使用壽命和PPP的合同存續期不同時)確保資本、運營成本和維護成本之間的平衡?

4) 委托代理問題：傳統意義上，與PPP相關的諸如信息不對稱和道德風險等委托代理問題，可以通過合同、監管、透明度和信息披露要求得到緩解。然而，對于氣候風險這一類難以界定和分配的風險，委托代理問題更為突出。PPP能否通過提高透明度和信息披露等措施進行氣候風險管理，從而減緩委托代理問題?能否通過公共部門和私人部門利益相關者之間更為合理的風險分配杜絕氣候風險管理中的尋租行為?

5) 合同的固定性和不確定性事件之間的矛盾。原則上，PPP合同的固定性不利于管理如政治動蕩、洪泛災害等突發性事件，這類風險一般通過不可抗力條款進行管理。但是隨著氣候風險事件發生的越來越頻繁，仍然使用不可抗力條款進行應對顯然不合適。未來PPP合同能否提供更為靈活的方式應對具有高度不確定性和不可預測性的氣候風險是在氣候風險框架下需要持續討論的問題。

目前全球綠色金融領域氣候、環境風險緩釋和管理工具正在發展之中，例如：

1) 基于指數的天氣衍生品：例如，可以使用降雨指數預測水壩和水電等水敏感項目的損失，當降水量下降到約定的臨界值則啟動對項目的賠付。

2) 巨災風險遞延提取期權(CatDDO)：在自然災害發生后可以提供即時流動性的或有信用額度，以幫助成員國家應對災害和實施重建。

3) 主權保險計劃：脆弱的、低收入的小國家可能缺乏足夠多元化的資產組合，無力抵御極端自然災害，因此越來越多地尋求保險相關的擔保計劃。該計劃集合相似的周邊國家的主權資金建立巨災風險池，有望降低高達50%的風險溢價。

4) 不動產巨災風險保險：此類保險適用于具有低保險滲透的市場，涵蓋與極端天氣或自然災害相關的私人和公共資產，包括基礎設施。例如，世行的此類保險具有較低溢價，且可實現對保險金額的100%賠償。

5) 部分風險擔保：在政府不能履行其合同約定的責任時，這些保障工具能夠對私人部門起到保護作用。但是，只有在合同規定的特定風險導致違約的情況下，這些擔保才會進行賠付。

6) 多邊投資擔保機構擔保：在PPP結構下，MIGA能夠為投資者提供政治風險擔保，如貨幣轉移限制和兌換風險(TR)、征收風險、戰爭和內亂風險(WCD)和違約風險。其中，違約風險擔保(BOC)和PPP項目尤其相關，能夠保護私人投資者免受政府違約或單方終止合同(比如，特許經營協議，購電協議)帶來的損失。在特定情況下，BOC可擴展到國有企業的履約責任。如果由于政府對爭端解決機制的干預(拒絕追索權)而使得投資者在特定期限內沒能獲得判決結果，或者判決結果已下達，但投資者沒有收到相應的支付，MIGA將支付賠償金。在BOC以及不可抗力條款下，MIGA還可能會涉及投資者和政府的協議中的特定條款，明確與氣候事件相關的不可預見、不可避免的行為發生時的各方權利和責任。

迄今為止，僅有很少的風險管理工具大規模地運用于水電、風電電站、交通基礎設施等易受氣候風險影響相關的項目。未來將有更多的為項目增信的保險政策和擔保，保證商品和貨幣穩定性的基于合同的工具，在PPP項目的氣候風險管理中起到穩定收入、控制成本、管理現金余額的作用。

五、“PPP+綠金” ：不僅可以很大，也可以很小

當前，全球都在期盼越來越壯觀的基礎設施工程和創紀錄的投資額，然而在各國經濟迅速發展的同時，越來越多的國家面臨公共服務均等化的嚴峻挑戰。在這一背景下，以社區為單位的雨洪管理、灌溉、分散能效等次地區級、小型公共基礎設施的發展中也逐漸引入了PPP模式，類似的項目還包括城鎮的固廢管理、路燈、停車場，市政公園的發展和維護以及鄉村食物倉儲的建設和維護等。小型PPP項目不但有利于公共服務的均等化，且有利于培育本地企業、滿足不同終端用戶的需求、提振本地經濟、避免過度依賴外債而引發的財政金融風險等。近年來這類項目在印度等南亞地區以及非洲等地發展的比較迅速。

根據世界銀行2014年對小于5000萬美元的項目進行的案例研究和評估，這類小型PPP項目的特點是可借鑒的經驗少、缺少標準化合同、信用級別低、管理成本過高，因此很容易在政府治理框架中被忽視，導致制度和規則保障的缺失。而這類項目的融資支持，不能僅依賴于融資產品和服務的改進，更要在政策渠道、融資機制和多層次國際合作上取得突破。

首先，鑒于獨立的小型項目無法通過發行債券進行融資，短期和中期內商業銀行融資仍將是小型項目的主要融資渠道，可創新合同條款降低信用風險，簡化融資程序，加強商業銀行內部能力建設，使商業銀行更加了解小型項目及其風險，從而為項目提供包括增信和債務融資等在內的服務。同時探索引入“收益性公司”等聚合機制，推進貸款合同標準化，嘗試通過跨地域聚合小型項目并以資產證券化、綠色債券等方式為項目提供長期資金支持。

其次，建立適合小型項目的融資機構和可復制的金融解決方案。以世行推薦的小型項目融資機制為例，受資助國家/州政府和IFC可以共同建立損失分擔機制，兩者共同承擔50%及以下的一級損失(分擔比例可以是受資助國家15%，IFC 35%，受資助國家的損失分擔部分由世界銀行的部分信用擔保工具支持)，其余更為細節融資設計可因地制宜。除了擔保工具，還需要發展項目發展基金、“綠色挑戰基金”等為創新型小型項目提供融資，以鼓勵綠色標準領先的、具有發展潛力的新項目的展。

圖2 世界銀行小型PPP項目融資解決方案

長期來看，為小型綠色和社會項目提供長期可持續的融資，需要系統梳理小型項目融資市場的法律和監管約束、融資體制和機制上的障礙，并且破除發展融資租賃及養老金和保險金等機構投資者參與投資的屏障。

PPP不僅可以提供基礎設施和公共服務，也是減排降污、提升能效，創建綠色崗位，促進社區發展，提供更加符合人類未來需求的公共服務模式等多個目標的綜合性載體。從以上五個案例不難看出，在PPP項目中貫徹環境、社會和經濟的可持續發展目標，政府的政治意愿和領導力是先決條件，這不僅體現在將政治意愿貫徹到PPP法律法規和整體的政策框架之中，還需要從項目招投標開始到項目運營的整個生命周期以一系列具體的規范、導則和管理工具予以保障，更需要多層次、靈活性、定制化的融資方案以覆蓋增量投入并切實降低私人部門風險。

綠色金融的大力發展也預示著未來PPP項目的資金來源將更加多元化，例如增加綠色基金、綠色債券等“綠色”資金來源并享受政策上的“綠色通道”;增添環境權益資產等可抵押的“綠色資產”;增加新能源發電收益權，“綠色汽車”貸款，建筑物能效改進貸款等可供證券化的基礎資產;獲得能夠與可持續基礎設施質量、服務壽命及環境和社會影響相匹配的綠色資產評級等。

PPP與綠色金融殊途同歸于滿足可持續發展訴求，以人為本的綠色項目，而綠色項目的發展仍有諸多切實難點需要突破。例如，需要建立綠色先進技術項目庫，明確各類基礎設施綠色標準;增強金融部門、各投資主體對環境要素價值、能效提升效益及可持續供應鏈經濟收益的敏感度。更重要的是如何通過著眼于PPP的物有所值，以PPP實施全過程的價值評估與績效考核體系切實引導基礎設施全生命周期中環境和社會外部性的內部化。

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作者簡介

劉倩，中央財經大學綠色金融國際研究院研究員，氣候與能源金融研究中心執行主任，2015年起作為財政部的部委共建項目長期學術支持專家之一，輔助財政部國際經濟合作司從事國際氣候資金機制談判和全球及中國氣候融資機制相關的對策研究。2017出版譯著《環境金融準則：支持可再生能源和可持續環境的金融政策》。

許寅碩，中央財經大學財經研究院助理研究員，中央財經大學綠色金融國際研究院研究人員，澳大利亞南昆士蘭大學環境金融學博士。主要研究領域為商業銀行環境風險、綠色金融及生態服務付費等。

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