導(dǎo)讀：今年大量PPP項(xiàng)目相繼落地，政府方督促項(xiàng)目公司在組建之初即搭建科學(xué)的項(xiàng)目建設(shè)管理體系，并探索實(shí)現(xiàn)建設(shè)期有效的監(jiān)管方式，有利建設(shè)項(xiàng)目管理體系和過(guò)程監(jiān)管模式的標(biāo)準(zhǔn)化，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展。另，本文是作者唐鳳池關(guān)于PPP的第二篇深度思考文章，在此與讀者共享。同時(shí)，本屆征文大賽正在火熱進(jìn)行中，歡迎大家關(guān)注參與，詳情請(qǐng)點(diǎn)擊文末鏈接。

一、 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)期監(jiān)管的必要性

傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目采用目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制、塑造過(guò)程精品;過(guò)程是精品，結(jié)果必然是精品。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，采取付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)的方式，促使項(xiàng)目公司完成投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的預(yù)期目標(biāo)。PPP項(xiàng)目一般在實(shí)施方案、合同中會(huì)對(duì)監(jiān)管的方式和內(nèi)容提出原則性的要求或約定，從監(jiān)管時(shí)間上來(lái)說(shuō)有事前、事中、事后監(jiān)管，按監(jiān)管主體區(qū)別有政府、第三方、金融機(jī)構(gòu)、公眾監(jiān)管。但是，在實(shí)際工作中很多PPP項(xiàng)目的建設(shè)期監(jiān)管未得到應(yīng)有的重視，普遍認(rèn)為完全由結(jié)果導(dǎo)向就可以制約項(xiàng)目公司，認(rèn)為待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格、進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，通過(guò)績(jī)效考核結(jié)果與付費(fèi)掛鉤，“你干不好，我不給你付費(fèi)”。這種情況勢(shì)必留下后患，甚至引起合同糾紛。

舉個(gè)例子，好比是家庭教育——孩子學(xué)習(xí)。如果家長(zhǎng)平時(shí)對(duì)孩子的學(xué)習(xí)不管不問(wèn)，只是將期末成績(jī)與生活費(fèi)掛鉤，成績(jī)不好扣減下學(xué)期的零花錢或生活費(fèi)，甚至還可以打屁股;平時(shí)完全由孩子自己自主管理。這種模式也許對(duì)有上進(jìn)心、自制力強(qiáng)的孩子沒(méi)有問(wèn)題，但是對(duì)與一些缺乏上進(jìn)心和自制力的孩子來(lái)說(shuō)，恐怕效果不會(huì)好。正常情況應(yīng)該一方面發(fā)揮孩子的主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)孩子自主管理、自主學(xué)習(xí)。另一方面應(yīng)該加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，要把控孩子平時(shí)的學(xué)習(xí)生活是否是一個(gè)學(xué)生應(yīng)該有的正常狀態(tài);如果他平時(shí)學(xué)習(xí)有計(jì)劃，學(xué)習(xí)、鍛煉、娛樂(lè)、休息時(shí)間安排合理，精神面貌、身體狀態(tài)都不錯(cuò)，那可以少干預(yù);如果整天泡網(wǎng)吧或者沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲，或者與社會(huì)不良少年交往，家長(zhǎng)必須及時(shí)干預(yù)、糾偏。PPP項(xiàng)目同樣如此，在強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管。目前PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本多是施工單位，同時(shí)又主導(dǎo)項(xiàng)目公司(建設(shè)單位)。一些施工單位在項(xiàng)目管理水平方面類似于“缺乏上進(jìn)心、自制力差的孩子”，即使在傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域，項(xiàng)目管理水平也不高。況且術(shù)業(yè)有專攻，不同參與方的項(xiàng)目管理角度、范圍、內(nèi)容都不一樣，政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府的出資人對(duì)建設(shè)單位的項(xiàng)目管理，一般來(lái)說(shuō)并不在行;施工單位熟悉施工項(xiàng)目管理，以施工單位為主體的項(xiàng)目公司對(duì)建設(shè)單位的項(xiàng)目管理同樣也不在行。這種情況下，如果忽視過(guò)程監(jiān)管，后果可想而知。

因此，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的建設(shè)期監(jiān)管非常必要。

二、 “過(guò)程控制”與“結(jié)果導(dǎo)向”的關(guān)系

很多人認(rèn)為“過(guò)程控制”與“結(jié)果導(dǎo)向”是兩種不同的管理模式，二者選其一。筆者認(rèn)為，就PPP項(xiàng)目而言，“過(guò)程控制”與“結(jié)果導(dǎo)向”不是二選一，而是一個(gè)硬幣的兩個(gè)面。“結(jié)果導(dǎo)向”是從政府方的角度來(lái)說(shuō)的。對(duì)于項(xiàng)目公司而言，ppp項(xiàng)目的“結(jié)果導(dǎo)向”并不意味著項(xiàng)目公司本身也要“結(jié)果導(dǎo)向”;項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的建設(shè)單位，還是應(yīng)該和傳統(tǒng)項(xiàng)目管理一樣，以目標(biāo)為導(dǎo)向，將目標(biāo)分解，采取針對(duì)性措施，加強(qiáng)過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各項(xiàng)管理目標(biāo)。

三、 建設(shè)期監(jiān)管中政府方的角色定位

傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，政府方過(guò)去大多是成立指揮部、基建處去進(jìn)行建設(shè)單位的項(xiàng)目管理;現(xiàn)在PPP項(xiàng)目則政府方自己不直接做，而是交給項(xiàng)目公司來(lái)做，身份由運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)變?yōu)椴门袉T、技術(shù)代表;政府方不是不管，是管的方式發(fā)生了變化。

政府方相關(guān)人員應(yīng)清晰的指導(dǎo)自身角色的轉(zhuǎn)變，既不能越位又不能缺位。既不能像傳統(tǒng)項(xiàng)目那樣行使建設(shè)單位職責(zé)，甚至是家長(zhǎng)式作風(fēng)、大包大攬;也不能聽(tīng)之任之，不聞不問(wèn)。如同籃球比賽，當(dāng)球員們?cè)趫?chǎng)上正常對(duì)抗、有序競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，裁判員不能當(dāng)場(chǎng)上的主角、亂吹哨，不能與球員爭(zhēng)戲份，要把舞臺(tái)交給球員;當(dāng)場(chǎng)上出現(xiàn)混亂苗頭、甚至火藥味十足的時(shí)候，裁判要及時(shí)把控局面，將問(wèn)題扼殺在萌芽之中，保持比賽的流暢性。

四、 做好建設(shè)期監(jiān)管需具備建設(shè)項(xiàng)目管理知識(shí)

要想做好監(jiān)管，先得會(huì)管;要想會(huì)管，先得會(huì)做。作為一個(gè)PPP項(xiàng)目建設(shè)期的監(jiān)管者，先要掌握PPP建設(shè)項(xiàng)目管理一般規(guī)律，得先知道一個(gè)正常的PPP建設(shè)項(xiàng)目管理，應(yīng)該做什么內(nèi)容。如同籃球比賽，裁判員、技術(shù)代表雖然不是運(yùn)動(dòng)員，但應(yīng)該會(huì)打籃球，參加過(guò)比賽，了解籃球運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，知道哪些動(dòng)作是合理的、哪些是違例、哪些是犯規(guī)，才能吹好比賽，使得比賽公平、流暢。很難想象一個(gè)不會(huì)打籃球的人能夠當(dāng)好籃球裁判。球迷朋友肯定看到過(guò)業(yè)務(wù)水平不行的裁判員對(duì)比賽觀賞性帶來(lái)的負(fù)面作用。

因此，PPP項(xiàng)目建設(shè)期監(jiān)管者必須具備相關(guān)項(xiàng)目管理知識(shí)。項(xiàng)目管理是一門系統(tǒng)科學(xué)，其涉及范圍很廣，大到航天、探月，小到會(huì)議、請(qǐng)客吃飯，都是項(xiàng)目管理;工程建設(shè)領(lǐng)域的項(xiàng)目管理只是其中的一個(gè)分支;同樣是工程建設(shè)項(xiàng)目管理，不同的行業(yè)項(xiàng)目管理內(nèi)容也有所差別;同一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目，不同的參與方項(xiàng)目管理內(nèi)容也有所不同，有建設(shè)單位的項(xiàng)目管理、咨詢單位的項(xiàng)目管理、設(shè)計(jì)單位的項(xiàng)目管理、監(jiān)理單位的項(xiàng)目管理、承包單位的項(xiàng)目管理、供應(yīng)商的項(xiàng)目管理等。

不同類型的PPP項(xiàng)目，建設(shè)期工作內(nèi)容有所不同，但很多是共性的。這里，筆者根據(jù)多年的建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合PPP建設(shè)項(xiàng)目管理的一般規(guī)律，梳理出構(gòu)建項(xiàng)目公司建設(shè)管理體系的主要內(nèi)容。

五、 項(xiàng)目公司構(gòu)建管理體系的主要內(nèi)容

首先，要進(jìn)行基于合同的工作結(jié)構(gòu)分解，畫出項(xiàng)目公司的《合同架構(gòu)圖》，包括：咨詢合同、勘察設(shè)計(jì)合同、監(jiān)理合同、承包合同、市政合同、供貨合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同、融資協(xié)議、保險(xiǎn)合同等，要理清這些合同的管理關(guān)系、界面關(guān)系、支付關(guān)系、先后關(guān)系。它是建設(shè)項(xiàng)目管理的綱領(lǐng)性文件，是后續(xù)很多工作的基礎(chǔ)性文件。

第二，每一個(gè)合同意味著每一項(xiàng)工作包;針對(duì)每一個(gè)合同進(jìn)行工作分解，理清每一項(xiàng)工作之間的邏輯關(guān)系、計(jì)劃開(kāi)始時(shí)間和計(jì)劃完成時(shí)間，可以形成《項(xiàng)目進(jìn)度總控計(jì)劃》。需要特別說(shuō)明的是，這個(gè)進(jìn)度總控計(jì)劃不是施工單位的進(jìn)度計(jì)劃，它是前期手續(xù)辦理、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購(gòu)、投資融資等內(nèi)容的建設(shè)管理總控計(jì)劃。同時(shí)，建立項(xiàng)目業(yè)主單位的月/周計(jì)劃體系和建立項(xiàng)目主要參與方共同編制并執(zhí)行的三級(jí)進(jìn)度計(jì)劃體系(該體系包括項(xiàng)目進(jìn)度總控計(jì)劃、項(xiàng)目建安及市政工程建設(shè)的各設(shè)計(jì)與施工方按照總控制計(jì)劃的要求編制的專業(yè)工作計(jì)劃、總承包方項(xiàng)目短周期工程綜合進(jìn)度計(jì)劃)。

第三，每一份合同包都對(duì)應(yīng)著合同額，累計(jì)起來(lái)，就可以形成《項(xiàng)目成本總控計(jì)劃》。在項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)時(shí)，《項(xiàng)目成本總控計(jì)劃》將作為采購(gòu)價(jià)格控制的參考目標(biāo)。

第四，將《項(xiàng)目成本總控計(jì)劃》與《進(jìn)度總控計(jì)劃》、各合同的付款條件結(jié)合，累計(jì)起來(lái)形成《項(xiàng)目資金需求計(jì)劃》。

第五，根據(jù)項(xiàng)目自有資金情況、《項(xiàng)目資金需求計(jì)劃》，可以形成《項(xiàng)目融資計(jì)劃》。

第六，項(xiàng)目公司需搭建《組織管理架構(gòu)》，結(jié)合進(jìn)度總計(jì)劃，還可以編制《項(xiàng)目管理人員進(jìn)出場(chǎng)計(jì)劃》，比如負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的人員何時(shí)進(jìn)場(chǎng)，負(fù)責(zé)建設(shè)的人員何時(shí)退場(chǎng)。

第七，項(xiàng)目公司要編制《項(xiàng)目管理規(guī)劃》，包括但不限于以下內(nèi)容：項(xiàng)目概況、項(xiàng)目難點(diǎn)及對(duì)策、項(xiàng)目管理組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制、崗位責(zé)任、前期手續(xù)辦理、投融資管理、安全管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、成本管理、環(huán)境管理、設(shè)計(jì)管理、施工管理、采購(gòu)與招標(biāo)管理、合同管理、檔案管理、項(xiàng)目驗(yàn)收、保修管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和培訓(xùn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、法務(wù)管理等。

第八，建立項(xiàng)目目標(biāo)管理體系，包括安全、質(zhì)量、進(jìn)度、成本等管理目標(biāo);將目標(biāo)層層分解、落實(shí)，針對(duì)目標(biāo)編制管理方案，確保各項(xiàng)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。以質(zhì)量管理為例，可以在合同文件中約定質(zhì)量目標(biāo)，可以是合格工程，也可以是確定創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，比如魯班獎(jiǎng)、詹天佑獎(jiǎng)等，規(guī)定獎(jiǎng)罰條款，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià);承包人進(jìn)場(chǎng)后，在施工方案中落實(shí)創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，按照創(chuàng)優(yōu)要求，明確對(duì)關(guān)鍵部位的細(xì)部節(jié)點(diǎn)做法;在技術(shù)交底中，按照創(chuàng)優(yōu)方案對(duì)班組進(jìn)行交底;在質(zhì)量檢查時(shí)，按照優(yōu)質(zhì)工程的分部分項(xiàng)工程驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行檢查(合格工程與優(yōu)質(zhì)工程，允許偏差范圍不同);工程技術(shù)資料按照優(yōu)質(zhì)工程要求進(jìn)行編制、整理。

第九，項(xiàng)目公司要建立各種流程制度。包括變更洽商流程、招標(biāo)采購(gòu)流程、合同簽署流程、合同變更流程、工程款支付流程等。

第十，項(xiàng)目公司還要編制《項(xiàng)目管理月報(bào)》，內(nèi)容包括：前期手續(xù)辦理情況、投融資完成情況、設(shè)計(jì)完成情況、現(xiàn)場(chǎng)安全質(zhì)量進(jìn)度管理情況、招標(biāo)采購(gòu)情況、合同簽署及變更臺(tái)賬、合同價(jià)款的支付情況、變更洽商和工程簽證臺(tái)賬、工程索賠臺(tái)賬、計(jì)劃與實(shí)際情況的對(duì)比分析、示范項(xiàng)目的申報(bào)、專項(xiàng)資金的申請(qǐng)與使用情況、下一步工作計(jì)劃安排、存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和需要各方協(xié)調(diào)解決的事宜、當(dāng)期現(xiàn)場(chǎng)照片等。

這里僅從單一PPP項(xiàng)目來(lái)舉例，如果涉及多項(xiàng)目管理的情形，內(nèi)容還會(huì)增加一些。

以上這些內(nèi)容是一個(gè)科學(xué)的體系，之間有嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。這樣下來(lái)項(xiàng)目公司就繪制出一張作戰(zhàn)地圖，打仗就有了章法，可以幫助項(xiàng)目公司順利地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。同樣作為監(jiān)管方也有了監(jiān)管的要點(diǎn)，一旦掌握了這些情況，項(xiàng)目的運(yùn)行狀態(tài)就一目了然。另外需要信息公開(kāi)，大家都在說(shuō)信息公開(kāi)，到底公開(kāi)哪些內(nèi)容、如何標(biāo)準(zhǔn)化?眾說(shuō)紛紜、莫衷一是，這個(gè)模式為信息公開(kāi)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)提供了一種參考。

六、 建設(shè)期監(jiān)管的主體與方式

前面提及，從監(jiān)管主體來(lái)講有政府、第三方、金融機(jī)構(gòu)、公眾監(jiān)管，但從目前來(lái)看，公眾監(jiān)管專業(yè)能力及動(dòng)力不足，金融機(jī)構(gòu)關(guān)注點(diǎn)只在資金風(fēng)險(xiǎn)控制，所以最重要的監(jiān)管主體還得是政府方。從監(jiān)管時(shí)間上來(lái)說(shuō)有事前、事中、事后監(jiān)管，但PPP項(xiàng)目往往投資額巨大，一旦出現(xiàn)重大偏差，后期彌補(bǔ)代價(jià)太大，甚至無(wú)法補(bǔ)救，所以還是應(yīng)在項(xiàng)目前期階段就介入監(jiān)管，乃至貫穿整個(gè)項(xiàng)目全過(guò)程。

具體的監(jiān)管方式，可以有以下形式：

1. 政府方可以自己來(lái)監(jiān)管，也可以委托第三方專業(yè)公司來(lái)監(jiān)管。第三方公司可以定期去現(xiàn)場(chǎng)采集資料和照片、走訪項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、要求項(xiàng)目公司按照規(guī)定內(nèi)容提供報(bào)表等多種方式進(jìn)行監(jiān)管。

2. 將前面構(gòu)建項(xiàng)目公司項(xiàng)目管理體系的主要工作內(nèi)容，在PPP項(xiàng)目合同中加以約定，作為對(duì)項(xiàng)目公司的要求。

3. 項(xiàng)目公司及時(shí)編制項(xiàng)目管理體系文件、項(xiàng)目管理規(guī)劃等上報(bào)政府方;

4. 項(xiàng)目公司還要每月編制《項(xiàng)目管理月報(bào)》，其中內(nèi)容如前所述。并要求將每周的《監(jiān)理會(huì)議紀(jì)要》、每月的《監(jiān)理月報(bào)》、項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)報(bào)表作為附件一起上報(bào)。

5. 有條件的項(xiàng)目還可以使用專業(yè)的項(xiàng)目管理軟件進(jìn)行管理，一方面可以作為項(xiàng)目各參建單位一體化的建設(shè)項(xiàng)目管理辦公平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公;另一方面可以作為完善的流程制度，來(lái)規(guī)范各參建單位的管理行為，保證項(xiàng)目管理的順利進(jìn)行，在項(xiàng)目管理范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)從人治到法治;還可以給該項(xiàng)目各利益相關(guān)方留出接口，在授權(quán)范圍內(nèi)遠(yuǎn)程登錄查閱項(xiàng)目信息，及時(shí)掌握項(xiàng)目的各種動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)信息共享。

6. 政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，只要在允許偏差范圍內(nèi)，可以不用干預(yù);一旦發(fā)生偏差超出范圍，則及時(shí)進(jìn)行干預(yù)，予以糾正，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

七、 結(jié)語(yǔ)

今年大量PPP項(xiàng)目相繼落地，政府方督促項(xiàng)目公司在組建之初即搭建科學(xué)的項(xiàng)目建設(shè)管理體系，并探索實(shí)現(xiàn)建設(shè)期有效的監(jiān)管方式，有利建設(shè)項(xiàng)目管理體系和過(guò)程監(jiān)管模式的標(biāo)準(zhǔn)化，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展。