PPP是政府公共部門通過民營部門（或社會資本方）來提供或完成政府的職能，無疑這種方式有著比政府或民營部門單獨提供的優勢和特點。但是任何事物都有其兩面性：優勢的一面和不足的一面。PPP也不例外。

筆者曾從理論角度論述過PPP模式的“是”與“非”，分析了理論層面PPP的優勢與不足。本文將從實踐角度談談PPP在現實運動中，能夠解決什么樣的問題，有什么樣的優勢，同時，如果運用不當會帶來哪些問題。

何為PPP

PPP是政府通過社會資本方（或民營部門）高效地完成或實現政府公共部門的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。既然政府選擇通過民營部門完成或實現本該由自身完成的職能，顯然有其獨特的優勢，解決政府自身完成的不足。傳統意義上，政府職能通常由政府自身解決而非由民營部門解決，民營部門也無意參與政府公共部門的事務，因為政府的目標并不是利潤最大化，而民營部門的目標才是以實現股東利益最大化為目的。PPP卻是政府公共部門通過民營部門（或社會資本方）來提供或完成政府的職能，無疑這種方式有著比政府或民營部門單獨提供的優勢和特點。但是任何事物都有其兩面性：優勢的一面和不足的一面。PPP也不例外。

PPP的“是”

PPP作為一種新型管理模式，能給我們解決什么樣的問題呢？歸納起來有以下幾個方面。

一是解決子欲養而親不待。PPP并非萬能良藥，也不能包治百病，主要是幫我們解決子欲養而親不待的問題，那什么是子欲養而親不待呢？舉一個例子，英國通過PPP建設一個醫院大樓，民營部門投資20億英鎊，政府每年支付民營部門1．5億英鎊作為回報，共支付40年，試想如果等政府有了20億英鎊再去建一所醫院，到時那些小病的人會變成大病，大病的人就有可能失去生命；如果等政府有錢再去辦學校，可能一代又一代的文盲就產生了，這些都是老百姓迫切需求，不能等待的事情。對于像這種教育、醫療、環境治理等老百姓迫切需求不能等待的事情，而政府又無力解決的情況下，才會選擇PPP模式。

二是解決超工期。公共投資項目超工期是一個普遍存在的問題，就算是發達的資本主義國家也不例外，PPP應當是解決這一問題的一個良藥。因為，民營部門參與PPP其收益是在項目完成之后才能獲得，無論政府付費或是使用者付費都是這樣，民營部門為了能夠早日獲得收益，往往他們會盡可能提前完成，而不會借故拖延工期。

三是解決超預算。公共投資項目曾一度被形象比喻為“三邊”工程，除超工期外，超預算也是常見現象之一，現在如果采用PPP模式，由于投資規模關乎投資人未來收益，因此，投資多大規模投資人會做比較科學合理地安排。

四是保障公共工程質量。如何保證公共工程質量也是政府高度重視的問題，在傳統模式下，公共工程質量難以得到保障，以往公共工程一不小心就被建設成豆腐渣工程，就算關乎公眾生命的長江大堤也未能幸免，為了確保質量往往會付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程質量會極大地得到保障，因為，社會資本對公共工程項目需要運營或維護，如果質量差，維護成本會增加，從而收益下降，社會資本方為了實現高收益，必然會通過降低運營成本的方式，而降低運營維護成本的一個有效方法就是要提高項目工程質量。在社會資本高度追求利潤的前提下，工程質量極大得到保障。

五是緩解財政支出壓力。政府職能是為了滿足公眾對公共產品和公共服務的需求，隨著公眾收入水平的提高，對公共產品和服務的需求也日益提高，公眾的需求是無窮的，而政府的財政收入是有限的，用有限的收入難以滿足公眾無窮的需求。最大化地滿足公眾是政府公共目標，如何在有限的收入下最大化滿足公眾需求呢？PPP模式發揮了關鍵作用。傳統模式下，政府通過財政收入來提供，如果收入不足，政府會通過舉債解決資金缺口；如果舉債超過一定界限，債務風險就會暴露；如果不能有效控制，就有可能引發債務危機。如果采用了PPP模式，項目投資建設由社會資本方來承擔，只有當使用后政府才會付費或作可行缺口補貼，這就大大降低了財政的當期支出，從而降低了財政支付的壓力。當然如果不加控制，過度采用PPP模式，政府支付壓力不僅僅得不到減輕，可能還會進一步加大。

六是化解政府債務規模。政府債務規模受財政收入和GDP規模的約束，如果過大未免會導致債務危機，而適當采用PPP模式，一方面可以有效控制債務規模；另一方面也可以有效化解已有債務規模。例如對新建項目設施如果采用BOT方式，就可以預防政府新增債務的增加，而TOT模式卻可以化解已有的債務規模。當然使用的前提依然是適度而非過度。

七是提高公共服務質量。公共服務質量的提高和改善一直是政府頭疼的問題，而PPP模式正是解決這一問題的有效、可行的模式，這也是被稱之為管理模式的出發點所在。記得世界銀行曾對水務領域采用PPP模式作了總結報告，報告指出，上世紀90年代以來，人們一直認為將私人部門引入水務領域，私人部門的最大優勢是其融資能力，實踐表明這是一個錯誤的觀點，而私營部門發揮的最大作用是提高效率和改善了供水質量。充分證明，PPP這一管理模式，其主要作用是提高效率、改善質量。

八是減少財政供養人員。財政供養人員比例增加，曾被社會公眾所詬病，隨著社會對公共產品和公共服務的增加，常常通過不斷增加財政供養人員來解決這一問題，而公眾又對日益增加的財政供養人員不滿，這是一對看似難以調和的矛盾，但如果采用PPP模式，這一問題便不成為問題了，因為項目工程建設完成后，其運營管理和維護都由項目公司負責，不需要政府通過增加人力來管理，這就會大大減少財政供養人員。

PPP的“非”

首先回應一般公眾的質疑，一般情況下，公眾對PPP會產生一個質疑，那就是他們認為通過PPP提供的產品和服務其成本要高于政府提供的，原因有兩個：一是政府不需要盈利，而社會資本需要；二是政府信用高融資成本低，社會資本方的信用低其融資成本高。當然，社會公眾并沒有引用或考慮社會資本方效率高于政府公共部門這一不利于他們的因素。除此之外，如果PPP運用不當，還會產生以下幾個（不僅限于）方面的問題。

一是重復投資。PPP模式在運營過程中，如果雙方出現了分歧，政府為了維護公眾利益，通常會采用違約方式再重新建設一個類似的項目以解決問題。當然，為了公眾利益的違約也是違約，對社會資本方而言，顯然是不利的，這也是PPP模式中經常出現的問題之一。例如：某地通過PPP模式建設一條高速公路的連接線，沒有收費幾年，出現了大量的擁堵問題，政府為了解決擁堵問題，通常會讓投資人取消收費，政府給予投資者一定（一般高于市場平均收益水平）的補償，而社會資本方為了實現更高的收益，常常也不會接受政府這一解決方案。這種情況下，政府通常會再重復建設一個同樣的項目以解決擁堵問題，滿足社會公眾的需求，這就會導致原來的投資人無法獲得預想的投資回報，甚至會導致投資失敗。

二是公眾反對。社會資本為了追求高的回報，往往會盡可能降低成本，這樣，如果再加上政府監督不到位或不及時，公眾得到的公眾產品或服務的質量和數量難以得到保障，一旦被公眾發現，往往會引起公眾強烈的不滿，某地供水項目的PPP模式即是這樣的案例。

三是損害公眾利益。對于通過向使用者收費的PPP項目，通常有一個調價公式，社會資本方往往利用調價公式不斷要求政府提價來提高收益，不斷提高價格也常常由使用者來承擔。如果由于物價指數的上升或成本的提升時致企業收益下降或虧損而提高價格，并沒有什么不妥的地方，問題是如果收益不斷上升的情況也不斷要求政府來提高產品價格就會導致公眾利益受到損害。

四是社會資本受損。在前面已經出現社會資本不能實現預期收益的情況，除此之外，還有一些情況，讓社會資本承擔本該由政府公共部門承擔的成本和責任，一個明顯的例子：高速公路的節假日免費政策，如果高速公路是通過PPP模式建設的，這種免費的政策就值得研究了。再一個就是收費期限因政策的調整而縮短時，也會導致社會資本方受損。

五是政府受損。PPP項目一般為政府公共投資項目，必然涉及公眾利益，一旦項目失敗，政府必然承擔最終責任。如果沒有收益調節機制，也會導致政府受損，例如前面的高速公路案例中，一方面講免費政策導致企業利益損失，大家有沒有發現，許多高速公路產生的超額收益并沒有上繳政府公共部門，而是完全由投資人收益，其實這種情況也給政府造成損失，因為這種收費權是由政府特許給社會資本方的，超額收益意味著本該由政府的收益過多地給予了投資人。因為這種收益與創新沒有關系。

六是政府債務。一般情況下，PPP不會形成政府債務，甚至可以化解政府債務規模，可是，一但對PPP項目沒有約束任意上項目，特別是大量采用政府付費模式的項目，或可靠缺口補貼項目，雖然說是一種政府的支付責任不計入政府債務，但是，從本質上講，對于那些完全由政府付費的項目，如果將這些歷年支出責任，按某一折現率為當前的現值，與政府自身投資并沒有本質的區別。從另一角度講，如果這種支付責任一旦失去了支付能力，也會轉變為債務，因此，有效約束政府支出責任是非常必要的。

因此，PPP作為一種中性的管理模式，本身并沒有直接的好壞之分，用得正確將發揮正面作用，用得不當將出現負面效果。

（作者系中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作研究專業委員會秘書長）

編輯：李姝樂